二审社保法的民生诉求

王维博

调整后的《社保法(草案)》有三大亮点：一是个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移；二是将农村居民纳入社保体系；三是明确规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹

从1994年列入全国人大常委会立法规划，到2008年底公布草案，社会保险法14年磨一剑。

2008年12月28日，在历经反复酝酿之后，涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种的《社会保险法(草案)》开始向社会公布，并征求社会各界的意见。

该“草案”规定，涉及累计缴费年限的养老、医疗、失业三险关系均可随本人转移，缴费年限或分段或累计计算，国家将建立全国统一的个人社会保障号码，个人社会保障号码为公民身份证号码。

法界人士认为，虽然该法尚是一部原则性法律，但标志着中国社会保障立法起步，对全体公民的生活意义深远。

养老保险“随人转移”

2007年12月23日，作为列入本届全国人大常委会立法规划的重点立法项目，《社会保险法(草案)》首次提请十届全国人大常委会三十一次会议审议。

时隔一年，全国人大常委会二次审议这部法律草案，开始从国家法律层面确保劳动者的生存权。

调整后的草案有三大亮点：一是个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移；二是草案将农村居民纳入了社保体系；三是明确规定基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。

“工作地缴费，分段记录，退休地发放”， 其中影响最大的是允许跨地区就业的个人，其基本养老保险关系随本人转移。

“这朝真正意义上的覆盖全国城乡的‘全民社保又迈出了重要一步。”全国社会保障基金理事会信息研究部负责人高伟在接受《中国新闻周刊》采访时感言。

草案的公布显然得到公众的极大关注，据全国人大常委会法工委统计，2008年12月28日十一届全国人大常委会第六次会议闭幕后，截至30日中午12时，仅中国人大网就收到意见28667条，“这在历次法律草案公开征求意见中很罕见”。

“这是因为《草案》抓住了问题的核心。”高伟说，新草案最具当下时效的应该是基本养老保险的随人转移。即个人跨地区就业的退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

这一政策将改变不少跨地区就业人口由于工作地点转移，导致旧的养老金账户作废的窘境。

长期关注中国社保问题研究的高伟认为：“在原来的机制下，由原养老金账户划拨出去的个人缴费，就相当于现金返还给个人。而企业缴纳部分将充入当地的社保基金账户。”这对个人的养老金账户积累将非常不利。到新地区工作后，个人原养老金账户自动归零，新建账户则要从零开始，重新积累。

这种划地而治的社保格局，曾使大量的农民工在年关将近时辞工退保，这对一些异地跳槽的上班族也是伤害。

“新规定使个人的养老金旧账户长期保存下来。”中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光在接受《中国新闻周刊》采访时说，“各缴费地分段计算”的规定，说明在个人工作跨区调动后，其养老保险账户中单位缴纳的部分，仍然留在原地区。“但这个账户不会归零，而是会延续到个人退休后，按照你在当地工作的年限和当地的养老金标准，给你发放一部分养老金。”

伴随社保转移产生的是养老保险的“全国统筹”问题。因为在“碎片化”的社保政策现实中，要想在多个“工作地”缴费，而几十年之后又在“退休地”领取，即使到那时已经实现了省级统筹，但没有一个全国的结算中心，而由各省、直辖市、自治区之间“多边结算”，仍然非常麻烦。

“草案已提出了逐步实现全国统筹。”李绍光说，“届时不仅养老金缴纳比例全国统一，养老保险账户也将统一，公民身份证号与社会保障号码真正实现‘一对一”。

全国统筹的政府责任

“全国统筹”的实现，更多依靠政府推力。

《草案》规定，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。

公众对这样的统筹期盼由来已久。

作为一部社会领域大法，社会保险法在上世纪90年代前期即已提上日程。1993年中共十四届三中全会就决定建立“全覆盖、多层次”的新社会保障体系。中共十七大报告中也提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快完善社会保障体系。

十几年过去了，一项极其重要的社会基础设施迟迟没有完全建立。全国社会保障基金理事会法规部负责人张国清在接受《中国新闻周刊》采访时说。

“政府关于社会保险制定的都是单项法规和政策，缺乏高一级的综合性法律，立法层次不高，导致社会保险的强制性比较弱，一些用人单位社会保险观念淡薄，为了降低用工成本不参加社会保险，或者长期拖欠社会保险，或者是瞒报少缴费等情况也是屡见不鲜。”张国清说。

从1998年开始，划地而治的社保问题开始凸显，成为民生领域的焦点话题。此后虽经几轮改革，仍没有根本解决全国统筹这一难题。

2008年12月初，中央经济工作会议再次提出，要完善社会保障体系，扩大城镇职工基本养老保险和基本医疗保险覆盖面。此后，国务院提出2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实现“全国统筹”。

《草案》的出台，使这样的政治意志开始转变为法律意志。“政府在这里面要起多大作用？我认为目前来说这是一个比较大的问题。”张国清说。

《草案》不仅规定了政府在社会保险基金不敷支出时给予补助，而且进一步明确了政府支持的具体事项。比如：国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；另外，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合；享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人等所需家庭缴费部分，由政府予以补助。

除了资金来源，《草案》还以法律形式明确政府对社保基金的监管职能：国家应对社会保险基金实行严格监管；统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。

《草案》留下的“空间”

从1994年列入全国人大常委会立法规划，到2008年公布草案，中国的社保体系一直在反复酝酿的路上演进，即使在最新公布的包含五项险种“社保大法”中，仍有不少授权国务院制订具体办法。

根据《草案》，养老保险实行统账结合的运行模式(即社会统筹与个人账户相结合。前者用于支付退休老人的当期退休金，个人账户体现个人责任，由个人缴费形成)，并且提出逐步实现全国统筹。

如何统账结合，何时实现全国统筹，《草案》并没有给出答案。即使是分段计算、退休地支付等条款也受到部分学者的质疑。

有研究者认为，分段计算、退休地支付的追溯地是退休地，如果劳动者一生先后在多个地方工作，追溯难度很大，制度成本也高。此外，医疗保险是现收现付，虽然明确医保也可以随人走，但是却没有明确统筹层次，异地就医难这个问题还是没有好办法解决。参保人员异地就医的费用仍要先由个人垫付现金，然后回到参保地的医保中心报销，很不方便。“具体的政策和办法应该尽早出台”。

对此，中国人大法学院一位社会保障法研究专家认为，按照中国的立法习惯，层次越高越难以细化。此外，社保法涉及五个险种，各自面对的对象也不同，因此很难用一部法律规范这些关系。“符合现实的做法是，以一部指导性法律为主，辅以具体的法规及实施办法，尽快形成科学规范的社保法体系。”

“经过十几年的改革试路，覆盖城乡、力求公平的基本方向已经确立，具体到养老保险、失业保险等细节问题，尚可期待分门别类的专业法来解答。”张国清说，这样设计是为了留有改革余地。

显然，在现有的框架下，建筑社保大厦的路还很长。