浅谈当今中国党政关系

董群群

新中国成立以来,从中央到地方对于政治体制改革进行了艰难曲折的探索,虽然十一届三中全会以来,在这些方面取得一些成果,但是随着市场经济的深入发展,社会结构的不断分化,公民民主意识的逐步增强以及党政官员中存在着一定腐败现象,公民对政治体制改革的深度和广度要求越来越迫切。政治体制改革势在必行,改革首先要“党政分开,解决党如何善于领导的问题,这是关键,要放在第一位。”①中国政治体制改革尝试党政分开,也就是“党组织主要从事政治决策和政治录用等政治功能,各级人民政府主要承担政策执行等行政功能。”②理顺党政关系,明确党政职责对当今政治体制改革具有重要的意义。本文重点以X省委和X省政府的关系为例分析党政不分现象。

一、党内重要领导人担任X省政府重要职务

2007年,出席中共X省第九次代表大会的838名代表以无记名投票方式,选出由85名委员、15名候补委员组成的中国共产党X省第九届委员会。笔者只对其中的85名委员会委员身份职务进行分析整理,做出以上图表,由于时间关系没有统计15名候补委员。值得说明一点:现在85名委员中的两名委员已经调离X省,所以他们不在统计之列。通过表图可以看出,在83名省委委员中,担任X省政府和地级政府职务的党员所占比例高达32.53%,并且这些党员都是担任省长、副省长、市长、或厅长的政府高级官员。由此可见,该省党内很多重要领导人担任了X省政府高级职务。

二、X省委对X省各级政府官员的任免权

省委对省政府官员的任免决定权,由来已久。省委组织部考察选拔干部,提交省委讨论,然后党组织拟定人员递交省人大,选举通过人事任免。从中央党组织到地方组织一贯采用此方式。政府没有权利任免政府官员。下面不妨分析下中央委员会或X省委任命的该省政府官员,今年根据国务院实行大部制改革,X省政府机构也相应有所调整,省政府原有行政机构52个,这次改革后共设置工作部门42个,其中办公厅和组成部门24个,直属特设机构1个(省国有资产监督管理委员会),直属机构17个。由于部门改制还未全部完成,笔者对这17个直属机构中的3个机构不了解,没有找到相关信息,文章主要对其中39个工作部门的最高领导进行分析。在这39个厅局级干部中,只有两个属于民主党:省卫生厅厅长来自农工党,省计生委主任来自民盟,其余37名高级干部全部是共产党员,比例高达94.87%。

三、党政双轨行政结构

“当代中国政府过程,在执行方面一个显著特点是存在着行政的双轨结构——功能体系,即中国共产党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能。”地方省委同省政府也存在这样的关系。

(一)省委取代政府机关直接行使执行功能或与省政府一起履行行政职能

省委参与行政经常采用同政府相应部门联合下发文件的形式,比如, 1998年9月17日,中共X省委组织部,该省人事厅共同颁布的《关于X省新录用国家公务员和机关工作人员试用期间管理工作的暂行规定》 [1998]181号。2002年9月4日,省委组织部、省人事厅关于印发《X省专业技术人员和管理人员流动暂行规定》的通知,[2002] 40号。中共X省委、X省人民政府《关于推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》,[2005] 13号。

(二)省委与省政府机构重叠、职能交错

机构重叠是指政府执行机构的机械排列造成不同的职能机构履行着相似的职能,机构重叠必然导致职能交错。比如省委的政法委员会同政府的司法机关之间、省委组织部同政府的人力资源和社会保障厅之间、省委宣传部同政府的文化厅,省广播电视剧,省新闻出版局三者之间、省委外事工作领导小组同省政府外事侨务办公室之间、省委农业办公室同农业厅之间,省委高校工委同教育厅之间、省纪委同省政府监察厅等部门之间都存在机构重叠与职能交错的问题。并且省委内部自身还存在权利分散,职能交错的现象。

天变不足畏,祖宗不足法,人言不足恤,中国政治体制改革之路任重而道远,中国政治体制改革是一次前无古人后无来者的尝试,执政党需要具备大无畏的魄力,排除万难勇敢迎接这次挑战。

注释:

①邓小平文选(第三卷)[M].人民出版社出版,1993.

②胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社,1998.

(作者单位:华中师范大学政法学院)