国有土地使用制度改革20年反思

内容摘要 1988年8月8日,上海虹桥开发区26号地块有偿出让最终尘埃落定,这是上海乃至全国土地使用制度改革试点取得成功的重要标志。城市国有土地使用制度改革的取向是,土地资源配置方式由市场机制取代行政划拨,变“三无(无偿、无限期、无流通)”为“三有(有偿、有限期、有流通)”。20多年来,上海国有土地使用制度在变革中不断前进,城市国有土地市场日趋完善,基本实现了土地资源资本化和土地资源配置市场化,促进了上海城市社会经济协调发展。但是,今天,由于诸种原因,上海国有土地使用制度改革还存在一些矛盾和问题,亟待处理好至少四对关系。

关 键 词 率先改革 发展阶段 市场建设 改革成果 思考展望

作者朱林兴,上海市经济管理干部学院教授,上海市人民政府决策咨询专家。(上海: 201100)

1986年下半年起,全国包括上海已经开始部分实施土地有偿使用了,即对中外合资企业收取土地使用费。但是,这还谈不上严格意义上的土地使用制度改革。严格意义上的土地使用制度改革,从时间角度来看,最先启动的是深圳。1987年9月9日,深圳以直接拍卖的形式出售了第一块地,在全国开了国有土地批租的先河。但是,深圳的国有土地出让制度还不够成熟,程序还不够规范。所以,从制度角度看,最先启动国有土地使用制度改革的仍是上海,而不是深圳。上海一开始就注重制度建设。1988年8月8日,虹桥开发区26号地块有偿出让最终尘埃落定,日本孙氏企业有限公司以2805万美元获得了29公顷土地50年的使用权。[1 ]这是大家公认的中国历史上第一次出让国有土地使用权的成功案例,也是上海乃至全国土地使用制度改革试点取得成功的重要标志。

上海率先改革国有土地使用制度

土地制度取决于经济体制。上世纪80年代,我国基本上实行的是计划经济体制,这就决定了城市国有土地使用制度具有鲜明的计划经济体制特征“无偿、无限期、无流通”,这样的国有土地使用制度严重阻碍了城市社会经济发展。改革国有土地使用制度是社会变革、生产发展的必然选择。其改革取向是,土地资源配置方式由市场机制取代行政划拨,变“三无”为“三有”,即有偿、有限期、有流通。

我国实行城市国有土地使用制度改革是经济体制改革和对外开放的要求。1978年党的十一届三中全会以后,我国进行了一系列广泛而深刻的经济体制改革,进一步扩大对外开放,我国的改革由发展社会主义商品经济转入到建立社会主义市场经济的新阶段。改革开放和我国经济的快速发展极大地解放和发展了生产力,各行各业对土地利用和配置方式提出了新要求。改革旧的土地使用制度,使土地这一生产要素作为特殊商品进入市场,就成为历史的必然。上海是全国以至世界有影响的中心城市,率先改革城市国有土地使用制度义不容辞。从今天的认识来看,对于上海这样的国际性大都市来说,最基本、最稀缺、最珍贵的资源是土地,城市规划的一切问题、城市最佳功能的实现问题,最终都可归结为对城市土地资源的优化配置,而其中最有效的手段是市场机制。但是,在上世纪80年代初中期,我们还没有这样的认识。当时之所以提出改革城市国有土地使用制度,主要是为了解决改善城市基础设施建设资金的短缺问题。

当时,国家实行改革开放,上海如同全国其他城市一样,百业待兴,干什么事都缺钱,特别是城市基础设施建设长期滞后、严重欠账。经过几十年阶级斗争折腾的老百姓迫切要求改善生产生活条件。如居住条件,1985年上海市区180万户居民,困难户88万户,人均面积4.5平方米以下的有45.5万户,很多家庭是三代同堂或者是父母、子女同室,两对夫妻同居于12平方米的阁楼里,许多居民生活在危棚简屋中,“闷、暗、破、漏、潮”。[2 ]再如出行问题,当时上海公交车一个平方米空间要乘12个人,公交车班与班之间间隔15~30分钟,出行极为不便。基础设施建设不改善,谁愿意来投资?那么,资金从哪里来?当时一些外国朋友向中央建议,可以向土地要钱。有人测算,全国大城市因土地闲置和无偿使用,仅这两项国家每年就损失数百亿元。1986年,时任国务院副总理的田纪云要求上海搞国有土地使用制度改革的试点。为了搞好土地批租试点,上海作了如下准备:

第一,领导高度重视,市委多次召开会议听取房地局和有关专家的意见。第二,调查研究,弄清级差地租状况,由土地局会同城市经济学会、市税务局组成课题组,通过选择不同点的实证调查,以上海国际饭店为起点、五角场为终点,按照上交税收多少,将上海土地大致分为七类。第三,他山之石,可以攻玉。1986年6月11日,上海组成了以曾庆红为顾问、夏克强为团长的考察团赴香港考察。香港批地模式具有可借鉴性,香港的土地所有权归英王,而使用权可以有限期出让,土地使用受到严格限制和管理。这同我们有一点相仿,土地所有权归国家所有,不能买卖、转让。当时国有企业已经开始实行所有权和使用权分离。同理,国有土地也可以实行两权分离,所以香港批地模式完全可以引入,且香港是世界著名城市,世界投资者普遍熟悉香港的批地制度,借鉴香港的经验有利于吸引境外投资者。第四,选择26号地块以吸引境外投资者。当时,境外投资者并不熟悉上海土地市场。之所以选择虹桥开发区26号地块作为批租试点,是因为这一地块已成熟,完成了“七通一平”,受让后可以马上建设,如果拿一块不成熟的地块搞试点,易产生麻烦。当时这一地块的拍卖收到了来自美国、日本、香港、上海等地的6份标书,中标者是日本华侨孙忠利。

改革城市国有土地使用制度遇到两个障碍:一个是土地批租与宪法精神不符。1982年的宪法明确规定城市土地不得买卖和转让,城市土地实行单一的无偿、无限期的行政划拨。于是,中央提出要修改宪法。1988年4月,全国人大通过了宪法修正案。在宪法第十条第四款“任何个人或组织不得侵占、买卖”的后面加上了“土地使用权可以依照法律的规定转让”,这一条是为了适应土地使用制度改革而修订的,为上海土地使用制度改革提供了法律依据。宪法的这一修改,明确了土地的商品属性,明确了国有土地所有权与使用权是可以分离的。另一个是认识上的偏差。当时有人问:城市国有土地实行批租与解放前的“租界”有什么不同?是否会出现新的治外法权?其实,这些问题是不难弄清楚的。“租界”是把中国主权出卖了,而土地批租、土地使用权出让的前提是坚持和维护国家主权,即便是外国投资者也要遵照国家的法律和管理。

上海国有土地使用制度改革发展阶段

国有土地使用制度改革的本质是,城市国有土地资源变无偿、无限期使用为有偿、有限期使用,配置方式由市场机制取代行政划拨方式。当前,在我国衡量一个地区、一个城市土地使用制度改革发展到什么阶段,主要依据是城市国有土地资源配置方式的市场化程度。这可以从两个层面看:一是看采用什么供地方式,是行政划拨,还是市场方式;如果两者兼有,在这种情况下,又以哪种方式为主。二是看对内外资企业是否采取一视同仁的土地资源配置方式。以国有土地资源配置方式市场化程度为主要标志,上海国有土地使用制度改革大体经历了三个阶段。

第一阶段(1987—1994年),市场化配置起步阶段。土地批租由试点到面上推广,促进了不动产市场的形成和发展。由于上海第一块土地采用国际化招标方式,运作规范,产生了良好的示范效应,对外资开发企业产生了巨大的吸引力。但是,这一时期的上海土地批租仅限于外销商品房,而且主要是以协议方式为主,据统计,全市批租土地484块,只有6块土地采取招标方式。对内资开发企业供地仍然是行政划拨方式。

第二阶段(1995—2000年),市场化配置拓展阶段。土地批租由外资企业向内资企业拓展。自1995年1月1日起上海市人民政府规定:凡内资开发企业,金融、服务业、旅游、娱乐商品房等经营性项目的用地全部纳入批租轨道。这一时期,土地批租方式主要以协议为主。内资企业经营性项目用地虽然以协议方式取得,但仍然带有浓厚的行政划拨色彩,其地价按上海市人民政府指定的优惠地价,即按外商投资企业土地使用费标准收取。这一时期,对上海365万平方米危棚简屋和后来的1050万平方米的旧区改造,同样采用土地批租方式供地,内外资企业都可参与旧区改造项目。考虑到这两类项目动拆迁难度大、成本高,政府为鼓励房地产开发商,制定了优惠的批租政策,政策规定免收土地使用权出让金,即“零批租”。

第三阶段(2001— ),基本市场化配置阶段。自2001年8月起,上海市实行内外销商品房(不包括非商品住房)并轨,也就是说,在这之前先把作为内销的商品住宅,如侨汇房、经济适用房归并为内销商品房,从而形成了一个统一的商品房市场。同时,上海市人民政府规定,从这年的7月1日起,对六类经营性项目用地,即商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房项目的土地使用权出让,应当通过招标、拍卖的方式进行,但经人民政府批准以协议方式出让土地使用权的特殊情况例外。这一举措进一步扩大了批租覆盖面,增加了土地批租的透明度,力求做到公正、公开、公平,完善了土地有偿制度。

上海国有土地使用权市场建设及主要成果

城市国有土地使用权市场是城市最基本的生产要素市场,是整个市场体系的轴心。健全的国有土地使用权市场是完善城市市场体系的基础和前提条件。上海从1988年8月8日第一块土地批租试点成功到今天已有20多个年头,上海国有土地使用制度改革取得了重大突破和进展,突出表现在城市土地使用权市场的逐步形成、完善、成熟和发展上。这可以从三个方面来看:

一是城市土地使用权市场日趋成熟,市场主客体界定清晰,参与市场的主体更具经济自主性和承担风险的能力,市场交易客体的来源方式更加规范,交易方式多样化。招标、拍卖或者挂牌方式日趋成为主体出让方式。市场机制走向完善,基本形成了交易、支持、约束机制构成的运作框架。

二是制度、法律不断完善,支撑了城市土地市场依法运作,促进了土地使用权制度改革的深化。根据社会主义市场经济发展的新形势、新问题,国家先后修订《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》,以及一系列相关法律法规,为上海土地使用权制度改革提供了有力的依据。根据国家有关法规,上海依据不断变化了的情况制订相应的地方法规,1987年11月29日,上海出台了《上海土地使用权有偿转让办法》及其配套的六项实施细则。上海还于1996年10月率先在全国建立土地储备制度。其核心是,按照城市总体规划、土地利用规划的要求,按需供给土地 ,调控各类建设用地。上海建立土地储备制度是出于全市统一对土地市场调控的需要,以改观区县分散批地、越权批地造成的土地供应过量、土地资源配置低效等。上海的做法得到了中央政府的充分肯定,2001年4月国务院发出了《关于加强土地资产管理的通知》,指出凡“有条件的地方政府都可试行土地收购储备制度”。由此,土地储备制度在全国得到广泛的推行。

三是操作方法不断改进,提高了市场交易效率和规范程度。这方面紧抓三个环节:一是充分利用信息化手段,以国有土地使用权交易系统为平台,从规范土地交易秩序入手,不断强化业务流程的规范化、业务数据的标准化、业务文档的模块化和出让信息的公开化,以提高交易的透明度,保证竞争的公平性。二是加强底价审批的管理,确保最基本的公共利益。其具体做法是由区县招标办根据专业评估机构评估结果,再结合地块功能特点和公共利益的需要等因素确定底价上报,市招标办在开标24小时审定并密封送开标现场。三是建立了由来自计划、建设、规划、土地、财政等部门的300多名成员组成的专家库,并制定了严格的评标制度。

从经济学角度说,运用市场机制配置土地资源,本质上是运用土地价值规律,实现土地资源价值最大化。上海国有土地使用制度改革的目的,一是确保国有土地所有者权益在经济上的实现;二是运用土地级差原理,确保实现城市最佳功能。可以说,20年来,上海国有土地使用制度改革效果显著,成绩辉煌,具体体现为:

第一,上海国有土地使用制度改革,从经济上实现了国有土地所有者权益。据不完全统汁,1988—2004年上海共出让土地使用权35544公顷,全市土地使用权出让金收入2000多亿元。[3 ]有人说,上海今天日新月异的成就正是从这里开始的。土地使用制度改革有效地解决了长期以来经济建设资金短缺的困难,为政府大规模地建设城市基础设施提供了资金保证,这样才有上海“九五”、“十五”期间 “一年一个样、三年大变样”的城市建设快速发展。浦东地区552平方公里,原先主要是农村地区,如今则成了一个金融、贸易、高新技术产业为主导的,外向型、多功能、现代化新城区。可以说,它主要就是靠土地使用制度改革才实现如此飞跃的。

第二,上海国有土地使用制度改革,激活了土地的商品属性和增值功能,形成了市场配置土地资源的机制,充分利用土地价值规律的表现形式,即“最高租金”原则和级差地租原理,促进了土地合理利用:大规模调整用地结构、空间结构,“腾笼换鸟”,大量非知识服务业转移出中心区,金融、信息和知识服务业在中心城区得到集聚和整合;改造旧城,调整居住点,形成了中心城区重点发展现代服务业、郊区重点发展先进制造业的产业格局,从而使城市空间结构、形态结构、用地结构日趋符合国际大都市的要求,与建设“四个中心”要求相一致。

第三,上海国有土地使用制度改革,增强了宏观调控能力,促进了社会经济持续健康发展。20年来,上海通过土地使用制度改革,对土地出让规模、使用方向、价格的控制,特别是对一级土地市场的掌控,较好地保证了城市总体规划和用地计划的实施,使土地供求关系趋于合理,对调整上海产业结构、经济结构,控制投资规模,发挥了重要作用。目前在上海,土地和税收、金融等手段一样已经成为调控社会经济发展的重要手段,使土地资源直接发挥对国民经济的调节功能,使上海城市由原来的单岸型发展为双岸型,浦东、浦西比翼齐飞。

第四,改善了投资环境,吸引外资健康发展,对全市经济发展贡献度越来越大。土地有偿制度的实行,使城市开辟了稳定的资金渠道,以用于基础设施建设,大大地改善了投资环境;同时由于在土地供应政策上坚持积极引导外资主要投向于上海优先发展产业,并为外商投资经营用地提供方便的条件和充分的法律保证,极大地增强了外商来沪投资的积极性和信心。目前,跨国公司在上海的投资已达257家,占全世界的55%,占全国总量的65%。

第五,上海国有土地使用制度改革,带动了住房制度改革,这两项制度改革相辅相成,20年来房地产市场、房地产业和房地产金融业得到了长足发展,极大地改善了上海城镇居民的居住条件。上海市区人均居住面积达到了16.5平方米,比1987年提高了10平方米,房地产业增加值占GDP的6.6%。房地产税收成为上海各级政府财政的重要支柱,达财政收入的10%。[4 ]

深化上海国有土地使用制度改革的思考

20年来,上海国有土地使用制度改革是成功的、成绩是显著的;但是,在实践中也出现了一些新情况、新问题,必须引起高度的重视。为了进一步深化上海国有土地使用制度改革,笔者认为以下几个问题需要再思考:

1.要正确处理城市扩张用地和可持续发展的关系

上海城市整体功能由改革开放初的生产型功能向服务型功能转变,由本地型向区域型、国际枢纽型转变,城市规模得到了大幅度扩张。由此,扩大城市建设用地是必要的,适当占用耕地是不可避免的。但必须立足于保护耕地,可持续发展。现在的问题是,上海城市农地非农化速度过快,建成区面积增长过快。据不完全统计,耕地面积近20年来减少1500平方公里,上海6000多平方公里的土地,建设用地面积已达2500平方公里。不计崇明岛1200平方公里面积,上海本土近50%已用作建设用地。[5 ]按照国际经验,宜居城市建设用地一般控制在30%左右,显然,上海已经大大超标了。其直接后果是上海持续发展后备用地资源十分有限。据测算,2010—2020年新的土地利用规划要求上海只能减少13万亩耕地,这就是说每年只能占用1万亩耕地,否则将来就无地可供,而围海造地数量也是非常有限的。

究其背后原因,政府,尤其是不少区县、乡镇政府在土地财富效应的驱动下,土地批租行为严重失范,盲目征地、开发,追逐所谓的经济效益;土地出让后又忽视监管,以致大批土地荒芜,一些房地产开发商乘机大肆囤积居奇土地。按规定,土地受让后必须在2年内开发,但目前上海5年以上不开发的土地不少于10万亩。此外,改革开放初,真正的城市国有土地是不多的,上海不足200平方公里,现在倒过来,国有土地多,集体土地少。所谓国有土地大都是打着“公共利益”的幌子,以极低的价格从农民那里征来的农地。批租财富效应及房地产开发的丰厚利润,本质上是征地与卖地的差价,是利用公权力从农民那里转移过来的。因此,解决问题的关键是,一要改革现行征地制度,还集体土地商品属性,还农民集体和农民土地增值收益的主体地位,剥离政府与农地非农化过程中的直接利益关系。二要从深化改革入手,使城市发展用地配置方式由以往的依赖增量,即通过征地,转向盘活存量,立足于对存量的挖潜、节约和集约用地的方向上来。

为此,要深化城市国有土地使用制度改革,尽快解决两种用地制度并存的局面;要创新土地出让方式,运用多元化批租方式,增强土地调控权;要完善和严格执行法律法规,尽快处置闲置地和囤积居奇土地的现象;要贯彻执行党的十七届三中全会精神,尽快出台细则使集体非农建设用地入市,以满足城市扩张对建设用地的需求。

2.要正确处理好征地与批地的关系

如前所述,20年前,上海的国有土地是有限的,而今天城市建设面积占总量的50%,当然,城市化用地中还有集体土地。这里涉及两个问题:一个是保护耕地问题,一个是保护失地农民的权益问题。

关于第一个问题,北京大学茅于轼教授强调,中国粮食安全不必通过控制耕地数量,而要通过农业进步,特别是通过国际粮食市场解决。也有人说,上海土地是黄金,上海土地适宜发展二三产业,强调保护耕地是浪费土地资源。鉴于占补平衡的政策不可违背,有人又提出可采取异地平衡的办法解决耕地占用问题。这些说法是不妥的。首先,粮食安全本质上是国家安全。粮食是可以进口的,但是如果13亿人口的吃饭问题的主动权操控在他人之手,还有什么国家安全可言!其次,农地、耕地是生态安全链的重要环节,保护耕地是城市社会经济可持续发展的重要保障。再次,如果所有发达城市都强调土地的黄金效应,进而都搞异地平衡,那么就全局而言,岂不乱了套。

关于第二个问题,城市国有土地实行有偿使用是必须的,集体土地也应当实行有偿使用,两者都应按市场经济原则办。国有土地和集体土地只是所有制性质上的差别,如果实行两种管理体制,以牺牲农民权益来实现农地国有化,政府效益最大化,是有悖于市场经济原则的,也不利于社会稳定。前几年,特别是上世纪八九十年代,社会对失地农民权益保护不很注重。由农地转为建设用地任凭政府意愿,不必按法规,也不必由集体农民讨论,其所产生的增值收益,大部分归政府和房地产开发商,到农民手里所剩无几。这几年,上海开始注重这个问题,出台了一些让农民分享土地增值收益的政策,例如为失地农民办理社会保障;又如实行征地留用地制度,即在征地过程中留出一块土地,以土地入股方式实现土地股份化、股份资本化,其目的是为农民解决一个长期而稳定的财源问题。但从公平、公正的高度而言,这个问题还没完全解决。解决征地过程中农民的权益问题,关键要改革现行征地制度,使农民真正成为土地农转非及其增值收益的主体。

3.要正确处理土地使用制度改革目标与两种用地制度之间的关系

上海城市国有土地使用制度改革目标是土地资源配置方式由市场机制取代行政划拨,1988年时提出预定用10年左右时间完成这一目标,但因诸多原因,特别是由于社会还处于转轨时期,迄今离这一目标尚有一定距离,主要表现在:双轨体制运行,即行政划拨与有偿使用并存,有相当多的土地是行政划拨的,集中在公益性项目。如有些乡镇政府级别不高,却占地数百亩;又如上海高校近10多年来用地面积增加了2500公顷,这些土地都是行政划拨的。即使是有偿使用,市场化程度也不高,相当长时期采取以协议为主的方式,目前集中于“招拍挂”,年租的方式认可度不高,市场交易透明度不高,价格形成机制还不成熟,甚至与价值规律有悖。如2001—2005年曾试行“价高优先、价中优先、有效区间内价高优先”,其中,“价中优先”反映的是大部分投标人对地价的平均承受水平,难以从优择商,使一些管理水平高、成本控制好、资金运作佳、能承受更高地价的投标者反而失选。“有效区间内价高优先”是低价至限价区域内的价高者得,从实际看,如只控制地价而不控制房价,其结果很可能会放大开发商的利润空间,难以对关联或联盟企业的价格合谋进行防范。

诸如此类的问题都影响到市场配置效率,易滋生腐败,导致国有资产大量流失。造成这类问题的原因极为复杂,政府短期行为是其中一个重要因素。为何地方政府普遍喜欢“招拍挂”,而不看好年租?这是因为“招拍挂”很简单,一次出让就可收到50～70年的钱,而年租方式虽然可以降低企业成本,政府可以随时根据政治经济形势调整有偿使用方式,调整用地结构,但当届政府收利不多。所以,变革单一的出让方式为多元的出让方式,需要从转变政府职能、规范行为入手,解决政府短期行为问题。有关部门提出,到2010年实现土地使用制度改革目标,应当说,这是有一定难度的。能不能实现,除了继续完善运行机制外,关键要看政治体制改革的进展,看政府职能转变、规范的程度。

4.要正确处理批地结构与关注民生问题的关系

用地结构是城市功能的物质载体。城市批地结构相当程度上反映政府对城市社会经济发展的价值取向。根据权威部门提供的资料,上海1988—2003年出让土地用地结构如下:住宅用地占51.87%,工业仓储用地占29.79%,商服用地占2.1%,综合用地占7%,其他占9.24%。[6 ]从中可以看到一个突出的问题,上海批地主要用于房地产业,而其中主要是高档商品房,而中低价位用地比例甚少,仅占15%。这固然同政治经济形势有关,也即同当时中央加快改革开放步伐的意向和地方急于把房地产业培植成为支柱产业的价值取向有关。正是由于住宅用地供应过量,兼之结构不合理,1992年起连续5年商品房空置现象严重,2002年前后房价开始上扬,之后便急剧上扬,中低收入者叫苦不迭。

于是这10年间国家对房地产市场进行了二次宏观调控。根据权威部门提供的资料,上海2004—2006年出让土地用地结构如下:住宅用地占33%,工业仓储用地占51%,商服用地占5%,综合用地占2%,其他用地占9%。[7 ]从中可以看到,这一时期住宅用地开始下降,而且住宅用地结构开始注重中低价位房和保障性住房建设,工业仓储用地比例则大幅度上升;相反,第三产业用地虽有上升,但上升幅度不大。

综合分析可以看到,20年来上海出让土地使用方向上与上海的“三二一”发展指向、“四个中心”的城市发展定位存在一定距离,在关注民生、凸显民生用地,如中低价位住房、保障性住房、中心区的道路广场用地方面,与国际大都市要求存有一定距离。批地结构本质上是土地出让政策的集中体现。从表象看,批地结构与用地规划相关似乎是土地和规划部门的事。其实不然,批地结构是政府部门及其相关利益集团在土地关系上博弈的结果,反映了各方,尤其是主要当政者的执政理念、价值取向。所以,批地结构方面的问题症结还是在体制机制上。近几年来,上海正从这方面查找原因,采取针对性措施,以纠正批地结构上的不合理倾向。

参考文献:

[1]蒋如高. 批租盘活土地 上海领跑全国. 改革开放30年上海房地产发展论坛论文汇编. 上海房产经济学会,2008:17.

[2]桑荣林. 坚持房改道路不动摇 完善保障体系不含糊. 改革开放30年上海房地产发展论坛论文汇编. 上海房产经济学会,2008:17.

[3]缪文. 寻找适合上海的土地发展道路. 上海土地学会论文选集,2005:1.

[4]上海经济年鉴. 2008:565.

[5]流水. 上海土地使用制度改革的再思考. 上海土地, 2009:9.

[6]出让土地跟踪监控和违法“炒地”研究. 进一步规范上海城市国有土地使用权市场的研究. 上海土地学会课题组,2005:103.

[7]上海市人民政府发展研究中心. 上海市政府咨询研究重点课题成果汇编(2007),2007:467.

编辑 李 梅