论我国东部地区农村社会保障体系建设

于淑文 李百齐

内容摘要 农村社会保障体系建设关系到农村的经济发展和社会稳定,关系到全面建设小康社会的奋斗目标能否实现,因而应加快推进。我国东部沿海地区经济发达,应先于全国建立起较完善的农村社会保障体系,但这一工作目前还存在较大差距和不少障碍。社会保障的公共品属性决定了其必须由政府承担主要的费用支出。完成这一任务需要沿海地区各级政府加大财政投入,并借鉴国外的成功经验,努力建立起城乡一体化的社会保障体系。

关 键 词农村社会保障 东部沿海地区 政府职能 财政投入 国外经验

作者1于淑文,浙江海洋学院公共管理学院教授;2李百齐,浙江海洋学院公共管理学院院长、教授。(浙江舟山:316000)

农村社会保障体系建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到农村的经济发展和社会稳定,关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。然而随着我国城市化进程的不断加快,传统的农民“养老靠家庭、就业靠土地”的社会保障模式,已经越来越难以适应实现城乡融合的大趋势,严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步,无法承担起保障农村现代化建设的重任。

中国是一个人口和幅员大国,东西部经济发展差距很大,健全农村社会保障体系必须区别不同地区,分步推进,而不可能采取统一的标准。我国东部沿海地区是我国经济最发达的地区,在总体发展水平上已完成了现代化进程。依照国外经验,在这些地区,各省、市政府已完全有能力先于中西部地区建立起城乡一体化的社会保障体系,提前实现十七大提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”的战略目标。

当前我国农村社会保障体系存在的问题

我国农村社会保障体系是在高度集中的计划经济体制基础上形成和发展起来的,随着我国农村经济体制改革的逐步深入,其不合理性日渐暴露,越来越不适应农村社会发展的需要。主要表现为以下几个方面:

一是农村社会保障法制不健全,立法相对滞后。社会保障体系需要有力的法律法规来支撑,但我国宪法只对社会保障进行了原则性的规定。从目前我国农村社会保障立法的状况来看,一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。我国关于农村社会保障的立法,只有《农村五保供养工作条例》这一部专门法规,其余停留在政策层面,尚未上升到法律法规高度,缺乏必要的法律依据和保证。因而各地贯彻起来随意性很大,政府部门也没有建设滞后的压力感。

二是政府投入少,保障水平低。这一点实际上也是目前矛盾的焦点。最低生活保障、新型农村合作医疗、医疗救助等制度刚建立不久,被征地农民社会保障和农民工社会保险等制度建设正在逐步推进,新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段,我国农村社会保障事业总体相对滞后,保障面较窄,保障水平偏低,一些政策措施刚性不强,资金难以得到有力保证,与实际需要有一定差距,部分地区还存在政策落实不到位等问题。在我国,参加社会保障的农村居民仍然是少数,大多数的农民并没有进入社会保障的安全网。即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施,并没有普遍推行,医疗保障是社区化而不是社会化。我国农村最低生活保障制度的范围仍极其有限,农村社会养老保险的实施情况也并不理想,实际参保人数只占应该参保人数的很少一部分。同时社保保障能力也很脆弱,主要表现在保险基金数量不大,保障水平非常低。

对于这一问题,国内不少研究者将原因归结于我国东西部经济发展水平不平衡,认为东部沿海地区经济发达,政府财政收入多,对农村生活保障投入大,因而使东西部的农村生活保障存在较大差距。其实这并不符合实际。笔者曾对浙江东部的几个沿海地市进行了较充分的社会调查,发现即使在这些地区,城乡社会保障水平仍存在巨大差距,广大农村的社会保障水平也远远没有达到党中央、国务院提出的战略目标,无论农村合作医疗、农村养老保险和农民最低生活保障都处于较低水平,与人均国民生产总值达到的水平很不相符。以浙江舟山市为例,该市2008年人均国民生产总值已超过7200美元,高于全国平均水平的一倍以上,已达到世界上中等发达国家的水平,基本上相当于欧美发达国家上世纪70年代的水平,宁波、台州、温州这些地区经济发展水平还更高一些。而欧美国家惠及全国城乡的社会保障体系大多在上世纪50～70年代已普遍建立起来。如德国农民的养老保障、医疗保险分别于1957年、1972年建立起来,日本的《国民健康保险法》在1958年就开始实施。

但在浙江沿海发达地区,农村生活保障的水平仅略高于西部地区的农村。如舟山市农村合作医疗资金筹集点仅为每人每年122元,农民报销医疗费的起点为300元,并且只能按比例报销,其中在市级医院看病只能报30%,实际补助率不到20%。所以农民医疗费负担仍然很重,不少农民只能小病不治疗,大病小治疗。而各地新型农村合作医疗通行的以“大病统筹”为主的模式,既难以从根本上让农民的医药负担减下来,也难以从根本上激发农民参与合作医疗的积极性。养老保险合作也在起步阶段,如浙江省规定从2010年开始实行农民养老保险制度,但最低金额仅为每月60元,仅比国务院规定的全国平均水平(55元)高出5元,这比起真正让农民消除后顾之忧的较充分的养老保险差距很远。近几年来,由于城镇建设发展迅速,农民失地人数大为增加,这部分农民的生计如何解决已成为一个普遍的社会问题。在这方面,沿海地区尤为突出,在舟山市,政府对此也有措施出台,即失地农民在年满60周岁(女55岁)后可享受每月120元的失地保险。但这点钱对于海岛昂贵的物价,实在难以维持生计。

农村社会保障体系建设滞后的原因

政府用于农村社会保障的资金投入相对不足,是农村社会保障体系建设滞后的最主要原因。社会保障事业是社会公共产品,而向社会提供必需的公共产品是政府义不容辞的责任。履行责任的根本点就在于必要的资金投入。在这一点上,应该说我国各级政府的投入都不是很到位。据统计,我国中央财政用于社会保障的支出与世界上其他国家相比是很低的。社会保障支出占财政总支出的比例,加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%,而我国只有10%左右,且这10%的投入也基本给了城镇居民。占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%,而占总人口30%多的城镇居民却占了全国社会保障费的89%,大部分农村的社会保障仍停留在救济的层面上。我国在经济起飞阶段为了加快发展,把大量资金投入扩大再生产,社会保障投入比例小了些,这是可以理解的。但随着经济的快速增长,社会保障投入也应该同步增长,然而我国各级政府却没有做到这一点。以浙江舟山市为例,该市近几年财政收入每年增长30%以上,但支农支出每年仅增15%左右,远远落后于财政收入增长的幅度。尽管从20世纪90年代初我国社会保障改革伊始,政府就逐步增加了对农村社会保障的投入,财政对农村社会保障支出的绝对数额亦呈逐年增加的趋势,但农村社会保障费用支出占全国社会保障费用支出的比重一直在极低的水平徘徊。社会保障支出仍严重偏向城市,对农村投入水平偏低,不足以支撑农村社会保障的发展。1991～2001年,城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平,而农村只有0.18%,城市人均享受到的社会保障费用支出是农村的90倍之多。同时,农民的社会保障需求随着市场经济的发展、社会风险的加剧等有了明显的提高,财政供给不足和需求增长的双重压力制约了农村社会保障事业的发展。

从理论上分析,社会保障包括农村社会保障应该属于全国性公共产品。根据公共产品理论,全国性公共产品的提供应该以中央政府为主、地方政府为辅,由于我国农村社会保障实行的是县级统筹,农村社会保障的提供是以县乡两级地方政府为主。然而自从1994年实行分税制改革以来,作为基层财政的县乡两级预算内财政可支配收入明显减少。而分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分,与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分,这就造成了事权与财权的分离。现在农村社会保障主要由地方政府来提供,这就给地方财政带来沉重的压力,由于各地经济发展水平极不平衡,落后地区的农村社会保障确实是地方政府所无法独立解决的。

另一方面,我国各级地方政府对农村社会保障投入的积极性也不高。改革开放以来,我国国民经济发展十分迅速,政府的财政收入也有了较快增长。但由于受错误政绩观的影响,各级领导干部更为关心的是地方GDP的增长,因而不惜对各种建设项目加大投入,同时各地对GDP的增长率也有着严重的攀比心理,但是对于提高社会保障水平特别是农村社会保障,却决不会形成攀比之风,上级党组织对干部的考核也不会将其作为重要标准。因此,这一工作进展缓慢,其发展速度远远落后于经济发展速度特别是财政收入的增长速度也就是必然的了。如前所述,我国东部经济发达地区已经具备了健全农村社会保障体系的经济力量,只要政府真正从建设和谐社会,切实关注民生的高度出发,适当提高社会保障支出在财政支出中的比重,这一问题是可以解决得好一些的。同是浙江沿海地区的宁波市就走在了全省各市的前列。宁波市从2009年1月起开始实行新的农村养老保险政策,凡参加农村养老保险的农民,到了规定年龄就可以每月领取350～450元的养老金,这一数字虽然不是很高,但相对于浙江省规定的每月60元而言,已是一个不小的进步了。如果浙江全省与东部各省都能达到这一标准,农民的养老问题就算基本解决了。

农村社会保障体系不完善,还与农民的观念有关。从目前情况看,我国大多数农民往往依赖于家庭养老,即所谓的“养儿防老”,或依赖于他们所认为的那种安全的、可靠的、保险的个人储蓄存款养老。所以,在农村老龄化的情况下,农民明明知道现有的家庭养老方式并不是最理想的,但他们就是不愿意参加社会养老保险,而是常常采用诸如减少日常消费,增加储蓄存款等方式,以此来防范今后可能面临的养老风险。另外,一些农民对农村养老保险本身认识不足,认为养老保险作用不大,甚至还认为是地方政府的乱集资、乱摊派,认为是部分干部的个人行为。

努力建立城乡一体化的社会保障体系

第一,各级领导要提高认识,加大农村社会保障体系建设的力度,积极增加财政投入,争取在较短时间内取得大的进展。各地领导必须充分认识到,在建立农村社会保障体系过程中,政府承担着不可推卸的职责。政府加大社会保障投入,是市场经济条件下建立公共财政的重要内容,也是科学发展观中统筹城乡发展的题中应有之义。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度,充分认识开展农村社会保障工作的重要性,把农村社会保障工作列入本行政区的经济社会发展的总体目标,进行统筹规划。各级政府必须加大地方财政对农村社保投入的力度,要按照十七届三中全会的要求,把建立农村社会保障体系,列入当地经济社会发展规划,调整财政支出结构,加大财政补助力度,不断提高保障标准和补助水平。要按照统筹城乡发展的要求,进一步整合资源,优化配置,不断向农业、农村和农民倾斜。当前应重点加大对农村养老保险、新型合作医疗和最低生活保障方面的投入。我国东部沿海地区应该而且能够在这一方面在全国做出表率,能先于全国建立完善的农村社会保障体系。我国东部地区经济社会发展已经进入世界中上水平,依据国外经验,这些地区已经到了建立城乡一体化社会保障的历史阶段,政府已完全有能力将农民的基本养老、医疗保险承担起来,即在不增加农民筹资标准情况下,通过加大财政投入,使农民老有所养、病有所医。

此外,我们的各级干部还应认识到,不能把社会保障简单地看作是国家的一种负担,而应该把它看作是在经济生活中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段。如果一个国家缺少完备的社会保障体系,那么,这个国家要构建完善的市场经济体制是不可能的。同样,如果在中国的农村不建立完备的社会保障体系,农村的市场经济将不会顺畅地发展起来。在我国东部沿海地区,城市的市场化程度已很高,但城乡差距在不断扩大,农村困难群体大量存在,这个问题不解决,也同样会成为经济发展、社会和谐的巨大障碍。

第二,要加快关于农村社会保障方面的立法,为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。要把健全农村社会保障体系作为一项硬任务放在全党各级干部的面前,要用法律形式规范这一工作。国家要用立法对各地的农村社会保障建设制定出切实可行的指令性标准,要把农村社会保障建设的成效作为考核干部的重要指标(而不是仅仅考察当地GDP的增速)。鉴于目前社会保障法还未出台,可以根据各省城乡经济社会发展的需要,出台地方性法规。在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范,使农村社会保障工作有法可依。

第三,要做好农民的思想工作,积极宣传农村养老保险、医疗保险的重要意义,以消除农民的思想顾虑。要让农民看到参加养老保险的前景,得到参保的实惠。各级政府应结合农村养老保险面临的实际情况,抓住农民养老心态,做好示范、总结工作,使农民真正清楚参加养老保险是为了自己的将来。从根本上讲,农民如果不知道养老保险对自己有利,决不会由衷地参与和拥护。要充分考虑农民养老的文化背景、心态等,特别注意向农民讲清养老保险的收益性、可靠性和规范性,以改变农民的陈旧观念,调动农民的参保积极性,全面提高农民参加社会保障的意识。

编辑 沐 泽