大国对非政策的异同

贺文萍

近年来,拥有丰富资源储藏和市场潜力、政治经济形势亦不断好转的非洲重新回到了世界的聚光灯下。仅2009年下半年以来,欧美一系列重要的对非会议和访问纷至沓来。2009年8月5—14日,美国国务卿希拉里•克林顿对肯尼亚、南非、安哥拉、刚果民主共和国、尼日利亚、利比里亚和佛得角等非洲七国进行访问。这是继美国总统奥巴马7月中旬访问加纳后在时隔不到4周的时间内美国政府高官再次踏上非洲大陆,凸显奥巴马政府在加紧其对非外交攻势。与此同时,世界银行行长佐利克也于8月10日抵达乌干达,开始其对乌干达、卢旺达和刚果(金)等非洲三国的访问,并呼吁国际投资者加大对非洲的金融支持,帮助非洲抵御国际金融危机的冲击。而在此前一个月,即7月在意大利拉奎特召开的2009年八国集团首脑会议以及此前的数届八国峰会上,会议拿出近一半的时间讨论非洲发展问题几乎已成惯例。是什么把大国的目光又吸引到了非洲,大国在非洲又都采取了什么样的战略?它们的对非战略与中国在非洲的政策又有何区别呢?

非洲为何重为“国际宠儿”

在殖民主义时期,英国、法国、德国和葡萄牙等老殖民主义国家曾是非洲这片土地的“主人”,肮脏的奴隶贸易和1884年瓜分非洲的柏林会议是世人对殖民史的长久记忆。冷战时期,非洲又曾经是美苏两个超级大国博弈的一个“战场”。为遏制对方影响的扩大,争夺势力范围,非洲大陆上演了一幕幕有超级大国背景的“代理人战争”。

20世纪90年代初,随着冷战的结束,非洲在美苏争霸时期所具有的战略地位开始下降,“非洲悲观论”一度成为西方大国制定对非政策的主导思想。但自90年代中后期以来,特别是2001年“9•11事件”后,随着美国全球战略的调整和世界多极化趋势的发展,非洲通过联合自强和自主外交,政治局势日益走向稳定,国际地位不断提高,国际影响力也重现增强之势。非洲又重新成为大国关注和争夺的对象。

从安全和地缘战略的角度看,非洲面积仅次于亚洲,重要的地理战略位置(苏伊士运河和好望角航线扼东西交通要冲、且毗邻重要的中东产油区)和丰富的资源(拥有发展工业所需的50多种矿产资源),曾是冷战时期超级大国最看重的筹码。“9•11事件”后,基于反恐的需要,非洲在美国等西方大国外交政策中的地位进一步提升。由于经济落后,土地贫瘠,非洲成为恐怖主义滋生的土壤,本•拉登等“基地”组织的要员也有藏匿东北部非洲的经历。为防止恐怖分子“利用非洲特有的环境——混乱的边界、地区冲突、松散的金融制度、武器泛滥来营造和扩展自己的网络和基地”,美国重视并加强了与非洲的反恐军事合作。

另外,欧盟的南下也提高了非洲的地缘战略地位。近年来欧盟不断深化与扩大,但地缘扩张的空间越来越小,东扩到独联体各国,触及俄罗斯神经,东南方面挺进到中东西亚,与美国的大中东民主计划碰撞,不得不开始南下非洲。2005年12月,欧盟首次出台了《对非战略文件》,系统阐述了欧盟对非政策的战略构想,体现了对非洲的高度重视。法国一直是非洲大陆最大的援助国,英国利用2005年主办八国首脑会议的机会,把非洲贫困和发展问题列为大会主要议题,敦促各国减免债务、增加援助,以求树立英国在非洲的良好形象。

从资源和市场潜力的角度看,非洲拥有丰富且未得到充分开发的自然资源和53个国家、近10亿人口的潜在大市場,以及近10年来年均约5%的经济增长率,特别是近几年来,由于非洲探明的石油储量不断增加,出口量增幅远远高于世界平均水平,被认为是世界石油天然气供应的“新大陆”,成为西方大国竞相逐鹿的宝地。

最后,从国际政治经济舞台上的博弈角度看,非洲53个成员国占联合国成员国总数的27.7%,是国际政治经济舞台上一支不可低估的重要力量。在联合国安理会改革问题上,非洲国家一直是高姿态参与,而且自始至终不畏外来压力或诱惑,坚持自己的立场和主张。事实上,没有非洲国家的支持和拥护,任何实质性的联合国或安理会的改革都是无法完成的。另外,在反对单边主义、反对伊拉克战争、抵制西方对津巴布韦和苏丹的制裁和人权攻击,以及在世界贸易组织有关取消发达国家农产品贸易补贴的谈判等一系列原则性问题上,非洲国家也敢于发出与西方不同的声音。正是“非洲力量”的上升和“非洲声音”的不断嘹亮使西方大国不得不重视非洲的作用。

西方大国关注非洲的着眼点各不相同

虽然关注和重视非洲已成为大国外交中的一种必然趋势,但由于各大国的国家定位和战略目标不同,其聚焦非洲

的利益着眼点自然也存在一定差距。

作为冷战后唯一的超级大国,美国在“9•11事件”后,把反恐和确保能源安全视为国家的一项中长期战略,重视并加强了与非洲的反恐军事合作。2003年时任美国总统布什访问了塞内加尔、南非、博茨瓦纳、尼日利亚和乌干达等非洲5国,允诺拿出1亿美元来帮助东非和非洲之角国家提高反恐能力。五角大楼还宣布建立非洲司令部来统管非洲地区的情报收集、后勤补给及军事行动。为防止恐怖主义从中西亚地区向中、东非地区蔓延,美军除在非洲之角加强海岸巡逻并与有关非洲国家进行大规模实战反恐军事演习外,已着手将战略重点转移至由西向东贯穿于加勒比海沿岸、北非、高加索、中亚、南亚、东南亚和朝鲜半岛的一条所谓“不稳定弧形带”。在能源方面,为确保能源来源的多样化,美国国防部和政府的相关文件中已把“非洲石油”提升到关乎“美国国家安全”的高度。目前,美国从非洲进口的石油占其石油进口总量的19%。据预测,2015年将达到25%,超过美国从整个海湾地区进口的石油量。美国政府还于2002年同位于几内亚湾东南部的圣多美和普林西比达成协议,在这个面积仅1001平方公里的岛国上建立美国海军基地。

冷战时期,苏联和美国为争夺在非洲的势力范围,互挖墙脚,搞代理人战争。冷战后,苏联解体,俄罗斯在非洲的影响也自然淡出。但近年来(特别是在此轮金融危机爆发之前),借助国际经济发展和能源价格上涨的东风,俄罗斯经济实现连续7年的快速增长,因此又有了重振大国雄风的动力和本钱。2006年9月,时任俄罗斯总统普京曾出访南非和摩洛哥。俄罗斯媒体评述说,“除了1961年苏联最高苏维埃主席勃列日涅夫访问过摩洛哥之外,苏联和俄罗斯的首脑还从未访问过南非和摩洛哥。普京的非洲之旅将从南部的好望角一直到北部的撒哈拉沙漠。”俄罗斯媒体还据此认为,“黑色大陆已再次成为全球影响力的争夺中心”。事实上,普京访问非洲意在试图恢复同非洲的经贸关系,增加俄罗斯在非洲地区的影响力,拓宽俄罗斯在国际上的战略空间。

2006年4月末5月初,日本前首相小泉纯一郎也访问了埃塞俄比亚、加纳两国以及非洲联盟总部,成为继森喜朗2001年1月访问非洲三国之后,第二位访问非洲的日本首相。冷战时期,日本对非奉行的是“资源外交”政策,只是单纯把非洲视为原料供应地和商品销售市场。冷战后,特别是近年来,随着日本充当“世界政治大国”欲望的日益膨胀,其对非洲国家的渗透力度不断加大,将打开非洲外交局面视为自身成为“正常国家”或“政治大国”的一条路,用以牵制中国在非洲的影响力。日本前外相河野洋平曾说过,“非洲与日本的安全与繁荣密切相关,我们应发挥作用和承担大国的责任”。从1993年10月起,日本每隔5年就在东京召开规模巨大的“东京非洲发展国际会议”,出台各项对非工作的《行动计划》以提升其在非洲的影响力。

非洲还是法国在海外传统影响最深、经营时间最长的地区,自戴高乐以来的历届法国政府都把非洲视为支撑其大国地位的“前沿基地”,把维护其在法语非洲国家的特殊利益作为对非政策的核心,强调“失去非洲,法国将成为二流国家”。长期以来,法非关系的维系一直主要通过四根纽带,即:国家元首间的私交和两年一度的法非首脑会议;对非发展援助以及对非洲国家,特别是法语非洲国家经济和金融领域的控制;法非文化合作和保持、扩大法语在非洲的影响;军事干预和保留法国在非洲的驻军。虽然不同时期的不同政府在不同方面的侧重点不同,但法国在冷战后取代苏联成为在非洲与美国竞争影响力的最强劲对手则是与这四方面纽带的联系分不开的。

“良政”外交与“不干涉内政”外交

虽然西方大国关注非洲的利益着眼点各不相同,但它们在推动非洲的“良政”、“善治”和“人权”方面的立场却是惊人的一致。冷战结束后,在欢呼“历史的终结”的同时,以美国为首的西方大国为把非洲纳入其主导的西方资本主义体系,竭力向非洲国家兜售西方的政治和经济模式,甚至把援助与是否实行“多党民主”挂钩,粗暴干涉非洲国家的内部事务。从不久前美国总统奥巴马以及国务卿希拉里的非洲访问行程安排、发表的讲话,特别是此前奥巴马总统访问加纳时发表的对非政策主旨演讲来看,美国现政府的对非政策虽然是延续多于变革,继承多于创新,但加强民主、惩治腐败、推行“良政”以及加强非洲“为实现根本性变革而进行的能力建设”(奥巴马语)无疑是美国现政府向非洲传达的主要信息,也表明美国现政府会将政策的侧重点向这方面的天平倾斜。

和冷战后西方将援助与民主挂钩的干涉政策形成鲜明对比的是,中国的对非政策完全“去意识形态化”,强调不干涉内政和尊重非洲对发展道路的自主选择。中国的对非援助也从不附加任何条件。之所以采取这一有别于西方的对非政策,主要基于同为被压迫的殖民地和半殖民地国家的痛苦历史记忆以及同为发展中国家所面臨的前所未有的发展课题和挑战。中国30年改革开放所取得的成功并不是照搬或照抄任何西方的政治或经济发展模式,相反,正是反对西方的干涉,走适合自己国情的发展道路才保持了中国社会和政治的稳定以及在此基础上的经济发展。“己所不欲,勿施于人”,信奉儒家礼数原则的中国外交尊重并充分相信最了解本国国情的非洲国家和人民能够找到适合自己的发展道路,无需外国的“指点”和“干涉”。从本质上看,中非关系不是“教师爷”或“施惠者”与受者的关系,而是平等互利、互相尊重、共同发展的南南合作关系。

然而,中国的“不干涉内政”外交近年来常常受到一些西方政客、媒体和非政府组织的指责,认为这一原则实际上是对所谓“无赖”或“失败国家”的变相支持,不利于西方国家在非洲推动民主、人权事业以及反专制和反腐败运动的进展。对此,我们有必要做出回应。姑且不论任何一个国家的发展主要依靠自身努力(所谓“内因为主”和“外因为辅”),更重要的是,“民主”、“人权”和“良政”并不是建立在沙基上的海市蜃楼,不可能通过漂亮的口号和一味的鼓吹就能够在短时间内实现,它必须建立在经济发展以及人民教育水平和法制、民主意识提高的基础之上(实际上西方自身也是经过了数百年的努力才达到了今天的水平)。中非友好合作的历史已经有半个世纪。中国即使在自己非常困难的情况下,也给予了非洲国家和人民宝贵的支持和力所能及的援助。中国对非洲国家的援助涉及各个方面,50年来中国为支持非洲发展民族经济,共在非洲实施了近900个基础设施和社会公益项目,中国向非洲43个国家派出了医疗队,累计达1.6万人次,共救助疾病患者2.4亿人次。因此,中国在非洲大力发展经贸合作(仅中非贸易一项近年来对非洲经济增长的贡献率就达20%)、帮助非洲国家大规模开展基础设施建设、提高人民的生活水平、减少贫困,大力开展对非洲人力资源培训等等工作实际上就是在夯实非洲实现民主和良政的经济基础和人力资源基础。说到底,非洲的发展道路选择还是掌握在非洲人民自己手中。

塞内加尔总统阿卜杜拉耶•瓦德曾在2008年1月24日的英国《金融时报》上撰文说,“在满足非洲市场需求方面,中国比西方资本家做的好得多”,“中国要比批评它的人更有竞争力,官僚作风更少,更擅长与非洲打交道”。他说,“我是善治和法治的忠实信徒。但如果官僚作风和繁文缛节阻碍我们的行动能力,如果贫穷状况毫无改观而国际官员裹足不前,那么非洲领导人就有义务选择更快的解决办法”。“不仅是非洲需要向中国学习,西方也有很多需要向中国学习的地方。西方曾宣扬市场激励的价值,现在该是身体力行的时候了。”

和西方口惠而实不至的做法截然不同的是,中非合作不仅高效,而且务实。自2000年中非合作论坛成立以来,中非合作可谓每三年就跨上一个新的台阶。2008年中非贸易额达到1068亿美元,是2000年的10倍。截至2008年底,中国对非直接投资存量达到78亿美元。中国在非设立的企业已经近1600家,分布在农业、电信、能源、加工制造等诸多领域。继2006年北京中非峰会提出对非援助的八项举措(截止今年底将全部如期兑现和落实)后,2009年11月初在埃及名城沙姆沙伊赫举行的中非合作论坛第四届部长级会议上,中国国务院总理温家宝又宣布了2010至2012年3年内中国对非合作的新八项举措。这些举措涉及农业、环境保护、促进投资、减免债务、扩大市场准入、应对气候变化、医疗、教育等各方面,重在改善非洲民生,加强农业和基础设施建设,提高非洲国家自我发展能力。可以预计,在此次会议精神和具体规划的指导下,中非合作可望在世界金融危机的惊涛骇浪中继续扬帆起航,破浪前进。

(作者系中国社会科学院西亚非洲研究所非洲室主任、研究员)

(责任编辑:刘娟娟)