个税改革不妨“以俄为师”

茅于轼

我国的税收征管问题并没有解决,累进税的先进性完全是理论上的。我们不妨吸取俄罗斯税改的先进经验,重新思考我国的个税税制。

国家向老百姓征税,可以有多种方法。比如人头税,是按人头征收;流转税是按交换的额度征收;还有个人收入调节税(下称个税)是按个人的收入征税。个税与其他各种税收相比有什么特点?有什么优缺点?

个税有两大优点。第一,它瞄准了谁,谁就得缴税,不像流转税可以转嫁给别人——如果流转税是向商品的出售方征收,出售方很容易把价格提高,有一部分税负就转嫁给了消费者。这正是我国的情况。

个税的第二个也是最主要的优点,是可以调节贫富差距。个税一般都设计成累进制,收入多的人税率高一点,收入低的人税率低一点,这样就能做到“劫富济贫”。而且对收入可以作精细微调,一个一个百分点地调,究竟定在什么程度上,可以在议会里辩论,国家能够非常准确地控制百姓的收入差距。

但个税又是征收最麻烦、征税成本极高的税种。不论税务局或纳税人,都要花费许多时间和精力去处理。它的征收远比其他税种困难得多。如果光考虑政府收入,最省事的办法是取消个税,在别的税种上稍微增加一点就能解决问题。但是正因为个税具有调节贫富差距的功能,才花费很大的代价保留。

我国的个税从设计上也是为了调节贫富差距。它将月收入分成10个台阶,每个台阶的税率不同,从最低的0%(月收入在2000元以下),到最高的45%(月收入在10万元以上的部分)。可实际执行下来却起了相反的效果——收入最高的那部分人基本上没交多少税,税负主要是由一般的工薪阶层负担。

原因在哪里?在于税务局无法察知每个人的月收入。税务局唯一能够掌握的个人收入信息是各单位申报的工资,所以只有工资是按章缴纳了累进所得税的。可是高收入的人工资往往不是主要收入,而主要靠财产,比如买卖股票所得、投机黄金所得、开办公司所得等,这部分的收入税务局根本无法掌握。结果是理论上先进的累进制所得税,在执行中其征税对象仅仅针对了一般收入的工薪阶层。

详细分析我国所得税的构成可以发现,有一半以上来自工薪所得,其次是小业主和个体户,也就是马路边上摆小摊和开一个小门面商店的人,他们也属于低收入者。对开大公司的老板、做金融生意的大款、房地产的开发商,就很难征他们的税。从国际上看,我国的累进税率比大多数国家的更高一些,可是我国的个税收入只占总税收的7%,别的国家能占到一半左右。我国真正的富人的个人收入调节税没有征收上来,累进税变成了累退税。

拿个税收入占百姓可支配收入的比例看,现在大约只有2.5%;从个税收入占国家GDP的比例来看,只有1.2%。而我国个税的目标税率约为20%(大部分非工薪收入的税率为20%)。作为比较,可以看看美国,它的个税税率比我国低得多,但政府从个税得到的收入是GDP的10%,是我们1.2%的8倍。这进一步证明了在我国个税征收中存在着极大的漏洞。我国多数税务专家估计个税只征收了一小部分,大部分高收入者的收入调节税并没有征收到。

怎么办?加强征管是一般的答案。可多年来加强的结果并没有显著的改进,说明这条路极其困难。最近芝加哥大学的《政治经济学杂志》在2009年第3期总结了2001年俄罗斯个税改革的经验,这给我们很大的启发。俄罗斯以前也是实行累进所得税制,起征点为年收入3168卢布,在此以上到5万卢布的税率为12%,5万～15万卢布的税率为20%,超过15万的那部分税率为30%。改革以后起征点提高到4800卢布,而且取消了所有高于12% 的税率,改为统一12%的所得税率(外加1%的社会福利基金)。按理讲,起征点提高了,高税率取消了,税收收入应该大幅度降低,可事实上改革后当年的税收增加了25%,而当年的GDP只增加了5%。这是由于降低了税率,原来逃税的人变为缴税,所以总税收才能增加。

我国的情况与俄罗斯很相似,都是从计划经济转向市场经济,老百姓过去都是不交个人所得税的,征管都很薄弱。俄罗斯降低税率反而增加了税收收入的道理是强加征管不如让人们自发遵守。低税率配以强征管必定能收到效果。从理论上讲,累进税制是一个先进的税制,但只在征管问题解决后才是先进的。我国的征管问题并没有解决,累进税的先进性完全是理论上的。因此,我们不妨吸取俄罗斯税改的经验,重新思考我国的个税税制。等税务机关掌握了高收入者的收入情况之后,再转成累进税制,可能是一条走向成功的道路。

要明白俄罗斯税改为什么成功,还必须认识到逃税的积极性和税率的高低有关,税率越高越想逃税。同时个税的征管又非常困难,不如让纳税人自己愿意依法纳税。要想让纳税人从逃税到依法纳税,光降低税率也是不够的,还要加强惩罚力度。不过加强惩罚是有成本的,需要更多的税务干部、更严密的征管条例。而且每一个个案都要投入许多人力物力,才能够把事情搞清楚。尤其要考虑,越是惩罚起作用,也越带来贪污腐化的机会。税率越高,纳税人更愿意行贿,税务官有更多的机会受贿。这是在我国更需要考虑的一点。

为了比较世界各国的税率,请看下表列出的各国的最高边际税率(%),也就是收入最高的那部分人需要征收的税率。

表中列出的,除了中国都是发达国家,它们的征收制度很健全,偷漏税的很少,所以边际税率较高,我国征税的漏洞很普遍,但最高的边际税率不比它们低,偷漏税就是必然的。俄罗斯在税改前的最高边际税率也只有30%,尚且偷漏税严重,我国的最高边际税率比俄高出一半,怎么能没有偷漏税呢。可见我国现在的个税设计完全没有考虑边际税率和偷漏税之间的关系,片面认为只要提高税率就能把富人的税收上来,是一厢情愿的设计思想。

自俄罗斯税改成功之后,世界上又有20多个国家采用了统一税制并降低税率,取得不同程度的成功。但是我估计这个理性的改变不容易在我国实施。因为要降低高收入者的税率,大概是通不过的。从这一点看我们不得不佩服俄罗斯政府的果断税改,也羡慕俄罗斯百姓对政府的信任——能够接受表面上有利于富人,而实际上更公平的税制改革。

(作者系北京天则经济研究所理事长)