人民调解制度的运行现状及其存在的问题

张树天

摘要人民调解制度是我国重要的纠纷解决方式,近年来因自身局限而不能充分发挥解纷作用。本文从人民调解制度的运行现状和存在的问题两个方面对该制度进行了剖析,提出了人民调解制度改革的必要性。

关键词人民调解制度 社会纠纷 法院

中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-389-01

人民调解制度作为一项具有中国特色的解决民间纠纷的法律制度,自其诞生以来,以其优化、迅速、低廉处理纠纷的方式化解了大量的民间纠纷,它的发展历史充分体现了,它是除诉讼制度以外,运用得最广泛、最成功,并深受广大群众欢迎的一种纠纷解决途径和社区服务方式。目前,我国已建立起人民调解委员会近一百万个,拥有调解人员九百多万人。人民调解委员会的普遍建立,使人民调解活动得以渗透于城乡基层社会生活,通过采取灵活多样的方式预防和解决各种民间纠纷,同时分流一部分法院主管的民事案件。因此,人民调解被认为是我国多元化纠纷解决机制中的重要一环。

一、人民调解制度的运行现状

在新的历史时期,随着国家改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展,使不同价值观念、利益观念和是非观念相互碰撞、冲突,各种利益关系的进一步调整使各种社会矛盾大量增加,矛盾主体日趋多元化,内容愈益复杂化,人民调解工作面临了各种新矛盾和新问题,给人民调解工作带来了新的挑战。人民调解在90年代中期发展达到高潮后逐渐呈下滑趋势,受理纠纷数量明显下降。据统计,1995年,人民调解委员会调解的纠纷数为602.8万件,法院一审民事案件受案数为271.8万件,比例为2.2:1;至2001年,人民调解委员会调解的纠纷数为486.1万件,法院一审民事案件受案数为345.9万件,比例为1.4:1;2005年,人民调解组织调解的纠纷数为448.7万件,法院一审民事案件受案数为436.1万件,比例为1:1。①人民调解受案数量的减少,说明其解决社会纠纷的功能正弱化。对此,有学者预测:人民调解制度“随着市场经济建设的进一步发展,人们将会更多地借助法律来维护自己的利益,而民间调解的作用还会进一步下降。”所以,从目前看 “强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征已经形成。而这种局面的形成和人民调解制度自身的存在的问题是分不开的。

二、人民调解制度存在的问题

(一)人民调解制度统一立法的缺失

长期以来,人民调解工作只能靠经验、靠领导的重视程度来推动,人民调解制度缺乏统一性、规范性立法。目前,有关人民调解制度的规定散见于《宪法》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《人民调解条例》等法律、法规和规章中,其中对人民调解制度的规定不够完备,且都过于原则,而且这些规范性文件分散,协调性不够,有些规定甚至还存在相互矛盾之处。虽然2002年国家发布的三个文件,即最高人民法院、司法部《关于加强人民调解工作的意见》,最高人民法院《关于审理人民调解协议的规定》,司法部的《人民调解规定》,使情况有所改观,但仍无法适应客观形势的需求。

(二)人民调解员队伍素质不高

调解人员大多没有受过正规的法律专业教育,难以熟练运用法律法规调解纠纷,而且指导调解的观念陈旧。并且以往的民间矛盾主要以邻里纠纷、婚姻家庭、遗产继承等纠纷类型为主,这些纠纷具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。伴随着市场经济体制改革的进行,经济成分、经济主体、社会组织形式、社会生活方式等逐渐多样化,使与之相适应的利益格局不断调整变化,新型民间矛盾不断出现。除传统的纠纷类型,还出现了合同纠纷、劳动纠纷、村务管理纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、房屋宅基地纠纷等类型。②这些纠纷对人民调解组织解决纠纷的能力提出了新的考验,对人民调解员的业务素质提出了更高的要求。

(三)不注重对纠纷当事人民事权利的保护

在实践中,为淡化当事人权利意识而化解纠纷的“和稀泥”式的调解相当普遍。调解者往往把缓解矛盾、息事宁人作为优先考虑的目标,不但不鼓励当事人提出正当的权利主张,反而为达成和解,尽量压抑当事人的权利主张。当事人的权利意识一旦觉醒,可能会导致矛盾激化。

(四)人民调解协议的法律效力弱

长期以来,人民调解协议的效力问题是制约人民调解制度发展的瓶颈。我国民事诉讼法第16条第2款规定:“人民调解委员会依照法律规定,根据自愿的原则进行调解。当事人对达成的协议应当履行;不愿调解、调解不成或者反悔的,可以向人民法院起诉。”这一法律规定被人们戏称为“调解不算数”。由于缺乏法律约束力,因此在实践中,很多纠纷在经过调解解决后,当事人仍会反悔而进入诉讼程序。这增加了当事人纠纷解决的成本,也导致调解的程序利益被抵消了。人民调解协议的权威性,乃至整个人民调解制度的权威性、有效性都因此而被抹杀了。

三、结语

从我国人民调解制度运行的现状和存在的问题可以看出,其应有的纠纷合理分流和有效解决功能受到极大地制约。因此,应在保持人民调解的民间性质的基础上,对其进行改革,完善其自身制度建设,从而增强其解决纠纷的效果,使其更充分地发挥解纷作用,维护社会的安定团结,在有限条件下帮助实现法制建设的快速发展。

注释:

①罗华.人民调解制度的现状、变化及其价值内涵.理论与改革. 2002(6).第122页.

②徐枫.当前人民调解制度面临的困境及成因.法制与社会. 2009(2).第163页.