浅析我国现行《宪法》第116条之规定

宋仕友

摘要本文从现行宪法第116条存在“疏漏”这个问题作为探讨的切入点,推演出完善和精简我国宪法文本的问题,而精简了宪法文本,在一定程度上就为“激活”宪法解释提供了动力。

关键词宪法 违宪审查 宪法解释

中图分类号:D911 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-117-02

2004年修宪是当年全国的热门话题,“人权入宪”和“私产入宪”等修宪成果更是令人欢欣鼓舞;而在修宪前后,由于中央高层的重视和“孙志刚案”等的推动,关于实施宪法和进行违宪审查的讨论也变得越来越热烈。如何把握修宪和实施宪法之间的关系是笔者近来一直思考的问题。

宪法第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治,经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”

宪法的这一条规定,在1997年以前从表述上说没有什么问题,因为当时的三个直辖市(北京,上海和天津)都没有下辖民族自治地方,而在1997年重庆升格为直辖市后,这个表述便产生了“疏漏”。重庆升直辖市后,下辖的黔江开发区(原四川省黔江地区)代管5个民族自治县。后来其中的黔江土家族苗族自治县改为区,重庆如今尚辖有4个自治县,即石柱土家族自治县、彭水苗族土家族自治县、酉阳土家族苗族自治县和秀山土家族苗族自治县。正是这4个自治县的存在,与宪法的第116条规定产生了冲突。

那么,在冲突产生之后,重庆市辖下的这4个自治县是不是由于缺乏宪法依据就没有行使民族立法权呢?以下摘录《重庆市人民代表大会民族宗教侨务外事委员会2004年工作总结和2005年工作要点》(2004年12月14日市二届人大民宗侨外委第十三次会议通过)的一段内容:“4.依法审查民族自治地方单行条例。一年来,我委按照民族区域自治法、立法法和我市地方立法程序规定,相继组织召开了有市人大相关专门(工作)委员会、市政府相关部门、部分专家学者参加的《秀山土家族苗族自治县殡葬管理条例(送审稿)》、《酉阳土家族苗族自治县工业原料林基地建设管理条例(送审稿)》审查座谈会,听取和整理了与会单位的意见和建议。委员会向市人大常委会提交了《秀山土家族苗族自治县殡葬管理条例(送审稿)》审查意见的报告。该条例顺利获市人大常委会第九次会议审查批准。委员会还按照市人大常委会主任会议要求,会同市人大法制委就《酉阳土家族苗族自治县工业原料林基地建设管理条例(送审稿)》的有关情况作了书面回复。”

从上面这段总结论述可以看出,仅2004年一年,这4个自治县就有两个单行条例送重庆市审批。由此及上文提到该年度总结的其他论述中可以推知,这4个自治县在重庆市升格为直辖市后,还一直在行使着民族立法权。而他们的这种行使,虽然没有宪法依据,但却有充分的法律依据。

2000年制定的《中华人民共和国立法法》第66条第1款规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治,经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”而其第89条第3项规定“自治州、自治县的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

2001年修正的《中华人民共和国民族区域自治法》也作了相应的规定。在该法第16条,第19条,第33条和第34条的条文中,“自治区”后面都增写了“直辖市”,并在增加的一条即第73条中的第2款规定:“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况,制定实施本法的具体办法。”

《中华人民共和国立法法》由全国人大主持制定,《中华人民共和国民族区域自治法》由全国人大常委会主持修改,由此可知,对于宪法第116条存在“疏漏”这个问题,全国人大和全国人大常委会是清楚并已做出回应的。但是既然发现这一问题,为什么2004年修宪时不修改《宪法》第116条的规定呢?

对于这个问题,笔者认为需要从以下三个方面展开论述:

首先,我们需要明确的是,从完善宪法文本的角度来说,我国现行《宪法》第116条是需要修改的。从宪法在法阶中的崇高地位和其自身是国家根本纲领的本质属性上讲,宪法文本论述是需要严谨缜密的,因而在产生疏漏的时候,宪法文本理应得到修正。而从现实的角度来讲,全国人大及其常委会虽然没有就宪法116条是否需要修正做出公开表态,但是从2004年修宪中对全国人大的组成规定中增加“特别行政区”表述的情况看,可以认为《宪法》第116条是需要修改的。因为增加“直辖市”于第116条之中和增加“特别行政区”规定一样,都属于对宪法文本的完善。香港回归以来,香港代表团就作为一个省级代表团参加全国人大,而1998年重庆升格为直辖市以来其辖下的自治县也没有停止行使民族立法权。2004年修宪将全国人大组成的规定增加了“特别行政区”,同时也就表明了(至少可以推定)其他这类情况是需要进行修宪的,换言之,《宪法》第116条是有修宪必要的。

其次,全国人大及其常委会虽然有可能认为《宪法》第116条是需要修改的,但其不在宪法文本中作直接修改,而通过制定《中华人民共和国立法法》和修改《中华人民共和国民族区域自治法》来对《宪法》第116条作间接修改。这里面可能有一个维护宪法稳定性的考虑。毕竟,如果重庆市升格为直辖市后,《宪法》就对第116条作相应的修改,那么,假设若干年后重庆辖下的自治县都变为市辖区,那么宪法是不是又要进行一次修改?重庆刚升格为直辖市的时候,其辖下有5个自治县,但不久就有一个自治县变为区,那么随着重庆经济社会的发展,这种情况仍然有可能持续下去,因此我们不能排除其在某个长的时期内(比如10年)将所有自治县都变为区的可能性。

最后,虽然从法理上讲,宪法是国家根本法,任何法律法规都不能与宪法相抵触,因而不成立以国家基本法律“矫正”宪法的命题;但是由于我国“宪法是民主的制度化、法律化”,宪法主要具有总结和确认民主成果的职能,因此在对民主实践进行探索的过程中,其合法性并不需要宪法的赋予,只是在民主实践的探索成熟之后由宪法将其上升为根本法规定的高度。这就是为什么在宪法规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”(现行宪法第一修正案)以前,土地使用权已经依有关法律在进行合法(但严格说不合宪)的转让;在宪法规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展” (现行宪法第一修正案)以前,我国的民营经济已经在有关法律法规的规制下初步发展起来了。而所谓“良性违宪”的命题也在这个意义上得以成立。在现行宪法四次31条的修正案中,除去如“人权入宪”、“私产入宪”等属于增加规定的条文外,其他属于修改的条文都属于确认“良性违宪”的成果,使之上升到根本法的高度。那么,回到宪法116条,从现实需要的角度来说,既然宪法主要具有最终确认的功能,而在获得最终确认之前重庆辖下的自治县行使民族立法权仍有存在的合法性(即没有申请获得合法性的紧迫感),那么修改116条是需要的,但不是紧迫的。再考虑到重庆辖下的自治县可能全部变为区的情况,就目前来说,直接在宪法文本上修改宪法116条是不必要的。

于是,在现行宪法116条未作修改的前提下,《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定虽然与宪法条文相抵触,但它们是“有效”的;而重庆辖下的4个自治县虽然没有得到宪法的授权,但依《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》“合法”地行使民族立法权。一切都有序地运行,只是宪法没了权威!

如果宪法本身没有权威,实施宪法和进行违宪审查等宪政建设就无从谈起。因为如果要实施宪法和进行违宪审查,宪法应该成为最高的标准,任何与宪法相抵触的法律(和其他规范性法律文件)和行为(重点是政府行为)都因违反宪法而失去其合法性。但是反过来(这里有一个类似阐释学循环的问题),宪法要树立权威,又主要通过宪法的实施和违宪审查来实现。而要实施宪法和进行违宪审查,首先要有一个可供实施和作为审查依据的宪法文本。

这时又回到宪法116条的问题上来。宪法116条的问题不光在于出现直辖市下辖自治县的新情况,还在于我们的宪法规定过于具体周详,而现实生活的变化又比较快。特别我国正在进行改革开放,需要探索和尝试的地方还有很多,在周详琐细的宪法规范下,出现“越界行为”实属难以避免。如果承认这些属于改革需要的“良性违宪”,宪法的权威就树立不起来;但如果将宪法“硬性执行”,改革又会失去活力。因此,我们首先要做的,是完善和精简我国的宪法文本,使宪法条文主要由概括性和原则性的条文组成,增加宪法实施的弹性。

概括性和原则性强的宪法,又使宪法解释成为现实的需要。周详琐细的宪法限制了宪法解释的行使,而宪法解释在现有体制下对于实施宪法和进行违宪审查制度建设有非常重要的作用。因而精简了宪法文本,在一定程度上就为“激活”宪法解释提供了动力。在发挥宪法解释作用等方面,已引起中央高层的重视。胡锦涛同志在纪念现行宪法施行20周年大会的讲话中指出:“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会,要从国家和人民的根本利益出发,在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利;要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。”

而我国现行宪法明文规定,由全国人大常委会负责解释宪法。如果宪法文本简洁扼要,那么就将阐释宪法具体含义的权力赋予了全国人大常委会,同时也即将判断有关法律法规和行为是否违宪的判断权赋予了全国人大常委会,从而在现有体制不变的情况实施宪法和进行违宪审查,因而与其他方案相比,具有更强的可操作性。