基础建设工程领域职务犯罪分析及对策研究

郭晓虹

摘要近年来,基础建设工程职务犯罪呈现出多发和高发趋势,本文从番禺区检察院近几年查处的基建领域职务犯罪案件的特点、发生的原因分析入手,从教育、监督、惩治等三方面探索预防基础建设工程职务犯罪的对策,努力从源头上遏制腐败现象和职务犯罪。

关键词基础建设工程 职务犯罪 预防对策

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-099-02

随着社会主义市场经济的发展,财政性投资基础建设工程成为职务犯罪大案要案高发、多发的重点领域。本来靠技术、质量、信誉、资质、实力竞争的建筑市场,在很多地区和部门演变成贿赂的竞争,以至于基建工程的贿赂之风愈演愈烈,完全背离国家和人民的利益,严重扰乱了社会经济秩序。笔者拟结合番禺区人民检察院近期查处的一批基建工程职务犯罪案件反映出的问题,分析此类犯罪的特点和成因,以便提出相应的防范治理对策。

一、基建工程职务犯罪呈现出的主要特点

近几年,番禺区域内工程建设项目多,投资大。据统计,2006-2008年,番禺区基建投资达200亿元,三年里区更新改造工程投资达83亿元。近年来亚运城、广州铁路新客站、广汽、中船、现代产业园、道路建设和改造等重点工程遍地开花,这些工程建设关系民生和城市形象,确保工程质量和廉洁意义重大。为此,我院从民生问题出发,加大对基建工程职务犯罪的查办力度,现针对我院查办的基建工程领域职务犯罪的特点归纳如下:

(一)贿赂犯罪成为主要形式

我院近几年查处的基建工程职务犯罪案件均是权钱交易的贿赂犯罪。在此类贿赂犯罪中,行贿与受贿双方利益一致,相互包庇,行贿者不再追求一时一地的利益,而是图谋长线投资,通过源源不断的投入建立牢固的“金钱”纽带。而受贿者则以牺牲国家和人民的利益,损害党和政府的形象为代价,利用自己手中的职权,在监管基建工程过程中,收受工程承建商的金钱,来满足个人的私欲。更有明目张胆者在招投标前与工程承建商密谋串通围标,并利用对工程进度款的审批权,与工程承建商商定按照工程造价的百分比来收受贿赂,完全暴露了权钱交易在官商勾结间的罪恶。

(二)犯罪的手段多

被查处的工程承建商为了谋取各自的利益,采取不正当的手段承揽工程,有的挂靠有资质企业串通围标,不择手段地排挤资质优良的企业中标;有的采取私下与中标企业交易的方式承揽工程;有的利用关系网结盟投标,以合法的形式掩盖非法的目的。他们不惜一切代价弄虚作假,用金钱贿赂相关国家工作人员,实行相互串通,相互配合,利益均沾。工程承建商为了弥补承揽工程时所耗费的“成本”,又采用虚报额外工程量方式抬高工程造价、或以偷工减料的方法节省工程成本,从而实现 “堤外损失堤内补”,最终实现国有资金流向个人腰包。

(三)社会危害性大

与其他行业、领域的职务犯罪相比,基建工程领域的职务犯罪的社会危害性更大。尤其是在我国现阶段处于社会主义建设时期,全国大中小城市都搞大建设,小工程遍地开花,不少建筑承建商为了承揽到工程,工程做到哪行贿就行到哪,这就严重扰乱了经济秩序,滋生了官员腐败,甚至还会导致大量祸国殃民“豆腐渣工程”出现。这次我院查办的基建工程职务犯罪案件中有相当一部分市政工程是涉及亚运工程建设中的部分改造工程,若出现上述的“豆腐渣工程”事件,这不仅会造成劳民伤财、拖累经济增长,还会毁坏广州向世界展示城市形象、反映城市发展水平的重要机会。

二、基建工程领域职务犯罪的原因

公权力腐败滋生、发展、蔓延的原因是多种多样的。有主观的原因,也有客观的原因,笔者就这两方面的原因归纳如下:

(一)主观方面的原因

1.职务犯罪者价值观念扭曲,道德防线崩溃。职务犯罪是一种权力腐败,其诱因是人性的贪利性。在金钱面前,诱发了部分国家工作人员的贪婪心理,世界观、人生观、价值观严重扭曲,被查处的职务犯罪者都不是因为生活困窘而受贿的,他们在丰衣足食的生活环境下,受到享乐主义、拜金主义等思想的冲击,使其政治立场、人格原则发生动摇,道德防线崩溃,在犯罪的道路上渐行渐远。

2.职务犯罪者法律意识淡薄,权力观与责任观失衡。职务犯罪者普遍学历都在本科以上,在行业中可能是佼佼者,但是他们的法律意识相对淡薄,只重视自己权力意识,而忽略了自己的责任意识。虽然他们也掌握了不少法律知识,但更多关注的是法律赋予他们的审批权、许可权等权力,对法律确立的责任和义务了解不够,理解不深,造成权力观念和责任观念的失衡,最终在他们身上发生了各种违法违纪行为。

(二)客观方面的原因

1.权力过于集中,缺乏有效的制约作用。在一项基建工程监管过程中,建设单位一般都指定某人专职或兼职负责,由一人负责整个工程项目的质量监督、现场施工管理等,即使建设单位监督到位,但一对一的私下交易难以得到有效的制约,权力过分集中为权力腐败提供了温床,为贪腐活动创造了有利条件。

2.缺乏公开透明化制度,难以发挥外部监督的作用。公开透明化是最好的防腐剂。对行政审批、征地拆迁、施工图设计、招投标、设备、建材采购、工程变更、追加投资、决算、支付工程款、工程验收等关键环节的岗位人员的工作未能推行完全公开透明化制度,致使外部监督未能监管“暗箱操作”,难以发挥外部监督的作用。

3.职务犯罪惩罚成本低,难把廉政监督关。大多工程承建商都是从平时的小恩小惠开始侵蚀我们的国家工作人员,慢慢演变成今天的违法行为,如果处于监督第一线的纪检监察部门能够及时发现并严肃查处这种收受小恩小惠的违纪行为,防微杜渐,杜绝国家工作人员与工程承建商的私交行为,提高职务犯罪惩罚成本,就能更好地把好廉政监督关。

4.不良社会风气影响,潜规则盛行。目前在金融、税收、物资等各市场缺乏有效的管理和疏通,加剧了各类市场的混乱状况,出现了商品流通的“回扣费”、“手续费”,尤其是建筑市场高收益、低风险助长了职务犯罪的发生。巨大的利润驱使建筑市场的激烈竞争演变成贿赂的竞争,工程承建商想方设法通过各种不正当的渠道、手段买标底、买挂靠权。有的为了承揽基建工程千方百计地拉我们的国家工作人员“下水”,相互勾结,共同犯罪,造成严重的社会危害性。

三、预防和遏制基建工程领域职务犯罪的对策

法国著名思想家、法学家孟德斯鸠在《论法的精神》中写道:“一个良好的立法者关心预防犯罪。”①而预防职务犯罪,教育是基础,监督是关键,惩治是保证。

(一)加强基建干部队伍思想教育,筑牢拒腐防变的道德防线

1.加强理想信念教育。道德一旦内化为人的信念,则具有不可替代的刚性。因此,基建工程建设单位、有关行政主管部门要经常对基建工作人员开展理想信念和从业道德教育,促使其树立正确的世界观、人生观、价值观。尤其在提拔中层领导时,不仅要注重工作业绩的考察,更重要对道德品质考察,严把选拔任用领导的第一关,切实把德才兼备的优秀人才选拔到适当的领导岗位上。

2.加强法纪宣传教育。通过法纪教育课、案例剖析会等方式向基建工作人员定期进行宣传教育,不但普及其法律知识,充分揭露职务犯罪的社会危害性和应受惩罚性,有力提高其廉洁意识、责任意识、职务犯罪风险意识,而且通过真实案例剖析,使其对犯罪所付出的个人家庭方面的代价有完整认识,打消其犯罪念头,促使其建立正确的权力观、地位观、利益观。②

(二)加强管理,加大对权力运行的制约和监督,发挥共同监督的作用

孟德斯鸠在《论法的精神》中又写道:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。” ③先哲告诉我们,权力是不能无限制的,不受限制的权力必然导致被滥用,最终走向腐败。因此,防止腐败必须加强对权力的监督,营造“有界限”的外部环境。

1.建立内部约束制度,健全相互制约的权力监督运行机制。职务犯罪者主要利用审批权、建议权、参与权、经手权等四种权力去实现其违法违纪行为。因此,在行政审批、征地拆迁、建材采购、工程变更、追加投资、决算、支付工程款、工程验收等重要环节必须严格执行相关的法律法规和办事程序,建立健全合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。例如在一项基建工程监管过程中,建设单位尽可能指定一人以上专职或兼职负责,如果确因特殊原因只能由一人负责整个工程项目的质量监督、现场施工管理,建设单位或行政主管单位的监督部门应定期或不定期对其进行监督,防止其滥用手中的权力。同时,建设、设计、施工、监理等单位与建设单位中重点环节、重点岗位的人员也有相互监督的义务。

2.坚持民主集中制,建立和健全集体会议讨论制度。对于基建工程建设中涉及人、财、物的重大事项,按照“集体领导、民主集中、个别提议、会议决定”的议事和决策原则,由项目负责人主持召开办公会议研究决定,形成会议纪要,以集体审批制度替代首长负责制,避免出现独断专行、一家之言等不良倾向。例如建设单位对工程变更和追加投资项目的审查一律要实行集体讨论、集体决策的方式,防止一两个领导说了算的情形。

3.建立公开制度,加强权力行使的民主性和透明性。按照社会主义市场经济的规律和要求,基建工程要在公开、公平、公正、廉洁的竞争环境中优选队伍。依法建立和健全行政审批程序公开制度,实行公开办事程序、公开办事内容、公开办事条件、公开办事时限、公开办事人员、公开办事结果。设立网上廉政举报和举报电话,了解民情、倾听民声。对诚信企业和黑名单企业进行公示,提高公民的参与度,使公共权力的行使成为人民监督下的“阳光”操作,抵制个别人利用暗箱操作支配公共财物的行为,保障了公民的了解权、知情权和监督权, 有效防止权力寻租的手段和腐败犯罪的源头。

4.建立责任追究制度,形成责任与权力的制衡。行政责任、法律责任是权力运行中不可缺少的保障机制,是制止违纪、违法行为的重要保证。因此,权力主体在行使权力过程中,建立基建管理人员的责任考核制度,一旦出现违规违纪行为必须承担相应的责任,而且还要提高公共权力行使的风险性,真正做到有权必有责、用权受监督、违纪受处罚、违法受追究、侵权要赔偿,增强基建工作人员的法律意识、责任意识和风险意识,有效减少职务犯罪的发生。

(三)加大基建工程职务犯罪的打击力度,实现惩防并举

打击职务犯罪本身是一种重要的预防方式,没有打击的预防是软弱无力的预防,只预防不打击,只能出现防不胜防的局面。立足检察职能,只有做到“打防并举,标本兼治”,才能有效地遏制职务犯罪的蔓延。④

1.检察机关要加大对职务犯罪打击力度,强化警示作用。打击、惩治职务犯罪是检察机关预防职务犯罪过程中最应该采取 的一个有效手段,也是本职所在。检察机关要采取多种渠道发现和收集违法违纪线索,认真受理群众的举报。重点查处在工程招投标中走过场、弄虚作假,利用工程招投标发包、工程量变更、追加的审批、支付工程款审批等各环节索贿受贿、营私舞弊等行为,重点查处工程承建商或单位在工程建设各环节行贿、欺诈和违法转包分包等行为。⑤加大对职务犯罪腐败分子的打击力度,形成威慑效应,不仅让职务犯罪者为自己的犯罪行为付出应有的沉重代价,而且是预防职务犯罪最有力度最能体现成效的办法,为国家和人民群众挽回经济损失。

2.规范和完善检察建议权的行使,多角度开展预防工作。检察建议权一般都是某单位某岗位中查办了职务犯罪以后,才向该单位发出的对职务犯罪行为发生的制度原因、制度缺陷、立法建议等方面提出检察建议,这只能是事后的一种补过行为,难以从源头上遏制职务犯罪的发生。检察机关要充分发挥预防职务犯罪的职能作用,对于重点建设工程预防职务犯罪工作提前到建设单位的立项环节,配合建设单位开展行业工程建设法律法规的宣传和预防职务犯罪的法纪教育。建设单位要积极配合检察机关和有关部门深入到工程项目中了解情况和开展预防活动,将工程建设的有关事项如工程计量及款项支付、工程变更设计和工程验收等向预防工作小组汇报,预防工作小组应针对建设、设计、施工、监理等单位在项目管理有关方面存在的违纪违法问题的环节,提出规范项目管理的建议,并督促有关单位进行整改。一旦在工程建设各环节发现违法行为,可立刻建议审计部门对有关征地拆迁补偿资金等问题进行审计,从源头上预防贪污、挪用、挤占等职务违法犯罪的发生。

注释:

①③[法]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神.商务印书馆.1961年版.第79-83页.

②广州市人民检察院办公室.广东省重点建设项目预防职务犯罪的工作指引.2008年.

④高小清,董邦俊.新时期职务犯罪的预防及其对策研究.湖北警官学院学报.2009(1).

⑤广州市人民检察院办公室.广东省重点建设项目预防职务犯罪的工作指引.2008年.