浅谈《国家赔偿法》的修改与完善

聂乐巍 赵亚琼

摘要国家赔偿是国家为自己行为给公民、法人和其他组织造成的损失予以弥补的制度。《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》对于国家赔偿的行政、刑事程序、赔偿方式和计算标准等方面做出了新的规定,但在归责原则、外部监督制约机制、赔偿范围等方面仍存在问题和缺陷。值此《国家赔偿法》修改之际浅谈本法的完善,以期切实维护利益损失方的正当合法权益,促进社会和谐。

关键词国家赔偿法 赔偿方式 计算标准

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-037-02

随着国家的发展和社会的进步,公权力的范围不断扩大,然而公民对私权利的要求也不断提高,这就导致了公权力与私权利的摩擦与竞争日益加剧。因此,一个以“以人为本”作为执政理念的国家应该把更多的权利返还给人民,应该对自己的行政失误或不作为造成的损害给予赔偿。

一、国家赔偿制度综述

《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款规定:“国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”①由此可以得出,国家赔偿就是国家行政机关、检察机关、审判机关及其工作人员在行使职权时,违反侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。

为推动我国宪法和行政法体系建设,最能体现国家赔偿制度的《国家赔偿法》历经三年于1994年创作完成,它的出台使合法权益受到国家机关及其工作人员侵害的公民、法人或者其他组织能够获得国家赔偿,这也成为国家对人权尊重和保障的体现。《国家赔偿法》的实施为保障公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家机关及其工作人员违法侵害的情况下能够从法律上得到救济,促进国家机关及其工作人员依法正确行使职权,缓和社会矛盾发挥了积极作用。然而,随着社会的发展,这部法律体现出国家赔偿制度暴露出了诸多不尽如人意的地方,如赔偿程序的规定原则性太强、不够具体;赔偿义务机关的约束不够,案件拖延时间较长、官本位思想严重,无法保障当事人的合法权益;部分地区赔偿经费无法保障,赔偿范围不够明确等等。②

二、国家赔偿法修正案(草案)对国家赔偿制度的修正

2008年10月十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议就《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》(以下简称《草案》)进行审议,开始修正《国家赔偿法》。此次修改的要点主要有:

第一,行政赔偿程序方面。目前的《国家赔偿法》仅对行政赔偿程序做了原则性规定,《草案》新增赔偿请求人不是受害人本人的规定,增加了赔偿请求人当面递交申请书的注意事项,规定了对申请材料不齐全的情况如何处理及赔偿义务机关的处理期限,允许赔偿义务机关与赔偿请求人就赔偿方式、项目、数额等相关事宜进行协商,明确规定赔偿义务机关和赔偿请求人的举证责任。

第二,刑事赔偿程序方面。目前的《国家赔偿法》关于刑事赔偿责任的规定过于笼统,不够具体。③《草案》规定赔偿义务机关与赔偿请求人协商的程序,并详细规定了赔偿委员会的职责,明确了赔偿委员会采取书面审查办法,强化了赔偿委员会的责任意识,增加了赔偿义务机关与赔偿请求人在不同情况下的举证义务及案件审理的最长期限,畅通了赔偿请求渠道。

第三,赔偿方式和计算标准方面。相对于目前《国家赔偿法》规定的对侵犯公民人身自由权、生命健康权及财产权的损失赔偿而言,《草案》增加了侵犯公民生命健康权的赔偿事项,如护理费、康复费等必要之处,规定了生活费发放标准参照当地最低生活保障执行。特别值得注意的是,《草案》明确规定了致人精神损失造成严重后果应支付精神损失抚慰金,这在一定程度上扩大了国家赔偿范围,解决了精神损失一直无法获得赔偿的历史。另外还增加了对变卖财产,特别是低于财产价值变卖如何赔偿的规定。

第四,保障赔偿费用支付方面。目前的《国家赔偿法》仅要求各级政府将赔偿费用列入各级财政预算,相关法律解释所规定的一般做法是,赔偿责任确定后,由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金,然后再向同级财政申请核领赔偿费用。然而赔偿经费的管理一直是个大问题,据资料显示,百分之九十的赔偿案件在县级或地级市的基层法院、检察院及公安机关,而我国财政状况往往是越往基层越困难,他们很少设置国家赔偿费用预算,也就难以保障国家赔偿费用,而且有些地方的国家机关也无先行垫付的资金,故赔偿义务机关往往选择“私了”的办法支付赔偿金。《草案》重申了对各级政府设立赔偿费用预算的规定,明确规定了赔偿义务机关向财政部门申请支付的期限及财政部门支付赔偿金的期限,这就减轻了赔偿义务机关的责任,完善了国家赔偿费用的支付方式。

另外,《草案》诉讼失效不再以确定国家机关及其工作人员行使职权违法之日计算,而是以自赔偿请求人知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。

三、国家赔偿法修正案(草案)仍存在的缺点及完善建议

尽管此次修改触及了国家赔偿制度建立十五年来出的几个关键问题,如行政及刑事赔偿程序、赔偿标准、赔偿(下转第40页)(上接第37页)费用管理与支付、诉讼失效等,有一定的针对性,但仍未涉及国家赔偿的归责原则、监督制约机制、赔偿范围等方面的问题,因此,有待于进一步完善。

第一,归责原则方面。《国家赔偿法》总则规定的是国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损失,这就将国家赔偿仅仅局限于违法行为,即国家赔偿范围仅限于国家行政机关、检察机关、审判机关、监狱管理机关等国家机关及其工作人员违法行使职权造成损失的行为。然而,从长期的法律实践来看,国家机关及其工作人员的侵权性质多种多样,因此,仅仅一个违法归责原则无法将其全部概括。比如说,一些行政机关及其工作人员出于对他人的打击报复,利用缺乏规范程序的限制等事由,实施表现为不违法的恶意行政行为,这实际上对当事人造成了极大伤害和损失;再如国家机关在法定幅度内滥用自由裁量权或有其他明显不当行政行为,只是公民、法人及其他组织受到损失或损害……这些行为仅仅靠违反责任原则来约束是远远不够的,将明显的不当行政行为排除在国家赔偿之外,这不仅不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,同时这也与国家赔偿制度的立法本意冲突。④

第二,外部监督制约方面。《国家赔偿法》第二十四条第二款明确规定:“赔偿义务机关是人民法院的,赔偿请求人可以依照前款规定向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿处理。”⑤的确,这是一种监督制衡。但作为内部监督,不免出现自己人管自己人的问题,倘若缺乏强有力的外部监督,对于赔偿请求人而言是很不公平的。因此,对于人民法院是赔偿义务机关的案件,可以考虑给予检察机关一定的国家赔偿监督权,让其运用自己独立的调查权,调查合适有关事实,确实发现错误的,应提出纠正意见,要求上级赔偿委员会限期作出决定。

第三,赔偿范围方面。尽管《草案》将精神损失赔偿纳入国家赔偿范围,扩大了赔偿范围,然而,仍然尚未将公共设施致害纳入国家赔偿。⑥司法实践中,对于因公共设施的设置或管理存在缺陷,缺乏应有的安全性,而使使用者的人身或财产受到损害或损失的情况,往往安置《民事通则》处理且一律让管理机构承担责任,这不仅不公平,而且管理机关往往无力赔偿,这就使受害人无法取得实际的经济赔偿,因此,有必要将其纳入国家赔偿范围或有国家承担一定赔偿比例,是受害者权益得到切实保障。

另外,为了更好的实施国家赔偿制度需要转变思想观念,树立依法治国、依法行政的法治理念;要加大对国家赔偿制度的宣传,为人民群众能够通过正当合法程序申请国家赔偿创造良好的舆论环境;同时要政府要克服官僚主义倾向,抛弃落后的官本位思想,让执法者认识到必须守法才能正确执法,使“错了就改,错了就赔”的观念深入人心。只有如此,国家机关才能得到公民的信任,其工作人员才能更好的受到群众的支持。

注释:

①④陈应珍.关于完善我国国家赔偿法的思考.湖北省社会主义学院学报.2005(2).73-75.

②李华斌.国家赔偿法:十四年路程的是与非.中国审判新闻周刊.2008(5).4-6.

③张文兰.论国家赔偿制度的完善.云南大学学报法学版.2009.22(1).108-110.

⑤唐明.国家赔偿审判论坛.山东审判.2003(2).68-73.

⑥陈美玲.论我国国家赔偿法赔偿范围的缺陷及完善.科技与法制.2009(5).780-781.