浅谈政府投资项目的内部控制

王英姿

摘要：政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要投入资金转化为实物资产的行为和过程。其能否顺利完成，发挥预期的投资效益。对经济和社会发展具有重要影响。但是由于我国政府投资项目内部控制中存在很多缺陷，导致我国政府投资项目在管理的过程还存在很多问题，如何通过有效的措施健全政府投资项目内部控制，解决这些问题就成了目前亟待解决的问题。

关键词：政府投资项目；内部控制；缺陷；措施

政府投资项目普遍存在着投资失误多、腐败案件多、管理效率低、投资效益差等现象，这些顽疾多年来始终难以医治，很大一部分原因是政府投资项目缺乏完善、有效地内部控制，随着我国投资体制的不断深化改革，人们越来越意识到内部控制对于改进政府投资项目的投资效益、提高决策水平的重要意义。

一、问题的提出

政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要投入资金转化为实物资产的行为和过程。一般投资于社会公益性、公共服务领域和基础性投资领域，因而主要服务于弥补市场失效，维护市场配置功能，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应，对一国在一定时期的经济运行与发展起着非常重要的作用。自1998年以来我国就实施积极的财政政策，政府投资总量巨大，据统计我国每年的政府投资项目约4000亿元左右，占财政支出的比重高约40％左右，并且投资数额一直持续增长，在我国经济发展中发挥着重要的作用。特别是08年金融危机的爆发，我国更是决定增加4万亿的投资，投向基础设施的建设，刺激经济，以应对国际金融危机的冲击。但是我国政府投资项目的管理一直存在着政府投资项目立项缺乏科学论证、投资方向不合理、投资规模难以控制、工程质量、工期难以保证、透明度差等问题，导致政府投资项目普遍存在投资失误、腐败、管理效率低、投资效益差等顽疾，这些顽疾在很大程度上与政府投资项目的，内部控制有关，在这种情况下，正确认识我国政府投资项目内部控制存在的缺陷。采取措施加强政府投资项目的内部控制不失为一种提高政府投资效率，使政府投资发挥预期的有效方法。

二、政府投资项目内部控制存在的缺陷

1政府项目决策机制不够完善

我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的外力影响，主要原因是政府投资项目的决策机制不完善，决策过程受行政干预较多。目前我国投资项目决策方式基本一样，其主要表现为：个别领导说了算、善于争取多要点、形象工程突破程序加紧干、资金不足普撤胡椒面，对专家咨询的科学决策及公众参与的民主评议等环节重视不够，很多投资项目的可行性研究与设计方案从属于政治需要，迎合某些地方政要的偏好，缺乏严格的科学性和合理性。

2政府投资项目缺乏绩效评价

我国政府投资的绩效考核一直以来不被财政管理所重视，目前政府投资项目基管理本上处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况，项目投资额、投资完成情况、形象、进度往往成为各部门绩效考核的主要指标。项目实施后，投资预期的目标是否达到、项目的规划是否有效、项目的主要绩效指标是否实现并没有列入考核范围。由于投资项目绩效评价环节的缺失，在相当程度上影响了投资决策水平的提高、投资项目管理水平的提升、投资方向的优化、投资结构的调整和投资绩效的提高。

3责任追究制度不健全

目前国家尚未出台有关政府投资项目决策失误责任追究制度，虽然省委办公厅、省政府办公厅《关于对工程建设违法行为给予党纪政纪处分的暂行规定》对违反项目管理的有关行为应承担的法律责任都有规定，但对政府投资项日超规模、超概算行为也没有有效的、明确的处罚规定，而政府投资项目大多是公益性项目，其资金来源主要为财政性资金，资金是无偿拨付和使用，项目单位不承担筹措和运作资金的责任和风险，只享受政府投资的“物业”效益，所以政府投资项目的建设标准和投资规模难以控制，“三超”现象严重，造成了政府投资有效资金的巨大浪费。

4政府投资项目的监管水平和效率不高

首先我国对政府投资项目重批轻管现象仍较突出，有些单位对项目批准后的执行情况缺乏必要的后续监管，往往是一批了事；其次我国对政府投资项目的监督体系比较混乱，主要是监督部门多，发改、财政、建设、审计等职能部门对政府投资项目均具有监督权，看似全面，其实不然。由于职权划分不明确、责任落实不到位，形成了权力与责任不相匹配的状况，部门之间配合不协调，呈现出各自为政、多头监管的状况，缺乏对项目全过程、全方位的统一、严密的监管。在这种情况下，对政府投资这种公共资源的“创租”、“寻租”活动便难免经常出现，尤其是在项目建设实施阶段表现得更为明显，不仅工程咨询单位、施工企业和设备供应商“想方设法”进行“创租”或“寻租”活动，甚至相关政府主管部门和项目法人出于自身利益也参与这种活动，导致政府投资项目质量、工期难以保证及黑箱操作，滋生腐败现象。

5所有权人虚置政府投资项目的所有人是特殊的，其最终所有人是全体公民和国家。全体公民作为初始委托人，授权政府进行公共项目的投资和管理。但是政府作为投资人的地位是虚置的。政府投资项目往往被层层承包，形成多层的委托代理关系，各级代理人既有为国家积极完成项目的意愿，也有为实现自身利益最大化而进行偷工减料等舞弊行为，侵害国家利益的倾向，导致政府投资项目投资失去控制，容易滋生腐败和管理舞弊。

三、完善政府投资项目内部控制的措施

1规范政府投资项目的决策机制

完善政府投资项目内部控制，规范政府投资项目的决策机制是源头。在政府投资项目决策前必须经过符合资质要求且信誉好的工程咨询机构，对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等方面，从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证。把科学决策、依法决策、民主决策作为投资决策的基本准则，全面推行政府投资项目公示和听证制度，对于重大建设项目应成立重点项目建设与管理领导组，组织专家评议，并逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议，完善政府投资项目的科学论证和民主决策机制，确保政府投资项目符合本区国民经济和社会发展中长期规划、符合城市总体规划、土地利用总体规划和相关行业规划、符合国家产业政策和环境保护规定、具有必要性和可行性及投资来源基本确定等，提高我国政府项目决策的科学性和可行性。

2完善责任追究制度，提高投资控制，的自觉性

完善责任追究制度是完善政府投资项目内部控制的另一重要内容。为确保重点项目工程质量和资金安全，不断强化基本

建设的各项责任制度，并建立明确而有效的责任追究制度，通过宣传教育，使管理政府性投资项目的责任人员增强对财政资金“公共受托”的认识，做到权为民所用，利为民所谋的同时，对工程咨询、投资项目决策、设计、建设管理、施工及监理等部门和单位建立相应的责任约束，从制度上对末接基本建设程序完善相关手续擅自开工的；未经批准擅自提高建设标准、扩大用地及建设规模、增加建设内容的，浪费政府投资的；未依法实行招标的；未依法签合同或实行工程监理制的；未按规定组织竣工验收或验收不合格投入使用的；未办理所有权登记的行为要依照有关规定，严肃追究直接责任人、分管领导及主要领导的责任。

3加强对政府投资项目的监督

加强对政府投资项目的监督是完善政府投资项目内部控制的保障措施之一。为了加强对政府投资项目的监督，政府必须下大力气理顺、协调好各_监督部门之间的关系，使各监督部门按各自规定的程序和责任，依法搞好审查，克服本位思想，相互支持与配合，形成监督合力，减少互相推诿和扯皮。财政、发改、建设、审计等职能部门之间通力合作，强化监管执法，对政府投资的项目全过程进行定期和不定期的监督检查，严防建设咨询机构在项目建议书、可行性研究报告、初步设计咨询评估中弄虚作假或者评估结论严重失实；设计单位不按基本建设程序和批准的可行性研究报告、总投资概算对政府投资项目进行初步设计及施工图设计；监理单位不按国家有关规定履行职责；招标代理机构违背国家有关招标代理规定；施工企业不按批准的施工图和有关建设规定组织施工、转包或违法分包建设工程、偷工减料、克扣民工工资和通过频繁的设计变更、额外签证工程量来获取利润的情况，确保政府施工项目按时按质完工。

4加强政府投资项目的内部审计

加强政府投资项目的内部审计是完善政府投资项目内部控制的另一保障措施。在政府投资项目中，政府部门与项目法人形成一种委托代理关系。为了防范项目法人可能出现的道德风险问题，委托人政府部门需要有效监督项目法人的行动。所以需要加强政府部门与项目法人之间的内部审计控制。建立内部审计委员会，由内部审计委员会直接对政府投资部门负责，对项目法人的会计报表进行独立审计，既可对项目法人营理层的会计信息编报权力进行约束，又可缓解管理层与政府投资者之间的信息失衡问题，从而明确各方责任，平衡和制约公司治理结构中各个组成成员的关系，形成有效的政府投资项目的内部控制。

5建立、完善政府投资项目的绩效评价制度

建立、完善政府投资项目的绩效评价制度是完善政府投资项目内部控制的重要内容之一。政府投资项目管理要建立一个可操作性强、能够发挥作用的政府投资项目绩效考评制度和奖惩制度，健全政绩评价标准，建立一套客观、准确、公正衡量政府投资行为、投资效果等量化的指标体系，对项目的执行过程、项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展情况进行的全面和系统的分析，对政府投资的科学性、管理水平、效益水平等进行综合评判，奖优罚劣、赏罚分明，形成正确的政绩导向，合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大项目布局，对重大政府投资项目，要明确主要领导挂帅，列入年终考核内容，确保提高政府财政性资金的使用效益，促进我省经济又好又快发展。

总之，政府投资项目的管理是一项综合性、专业性、政策性很强的工作，涉及面广，贯穿于建设的各个阶段，在实际的操作中，应该健全内部控制，注意进行事前论证、事中全程控制监督、事后评价，把建设项目投资的发生控制在批准的限额以内，节约国家资金，把钱花在刀刃上，从而取得较好的经济效益和社会效益。