浅析新时期农村土地流转问题

齐　洁　游雪原

摘要：新时期，我国农村土地流转取得了一些成绩，一定程度上促进了农村农业结构调整和产,&qLA;营，推动了土地适度规模经营，增加了农民收入。但是由于土地的所有权、承包权、经营权和使用权权责不清，相应的制度和法律保障不够完善等原因，我国农村的土地流转中仍出现不少的问题。就整体状况而言，我国农村土地流转的质量仍处于较低的水平，因此，文章揭示了我国农村土地流转中存在的问题，并提出了相应的对策。

关键词：农村土地流转；土地经营权；地域性；市场体系

中图分类号：F311

文献标识码：A

文章编号：1009-2374(2009)17-0064-02

农村土地流转是生产力发展的必然结果，是促进农村剩余劳动力向城市转移，加快城镇化进程的必然要求，也是实现土地适度规模经营、发展现代化农业收入、增加农民收入、解决“三农”问题的必由之路。因此，只有建立和完善农村土地流转机制，推动土地合理、有序的流转，才能转变农业发展方式，加快社会主义新农村建设，落实科学发展观。

一、农村土地流转的相关概念

所谓农村土地流转是指农村土地承包经营权的流转，即拥有土地承包权的农民，根据自己的意愿，依法将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式有偿转让给他人或其它合法组织，谋求更高经济效益的行为。农村土地流转的范围既包括耕地、荒地，也包括鱼塘、山地等其它农业用地。它包括以下三点内涵：

1、土地流转的客体仅限于土地承包经营权，也就是土地使用权。土地流转后，土地收益权按照土地流转合同中的规定分割。

2、土地流转的前提是坚持社会主义土地公有制，保证土地所有权的稳定性；土地流转整个过程中，土地所有权不变，仍为集体所有。

3、土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的三大基本原则，要充分尊重农民的意愿，保障农民合法权益。

二、我国农村土地流转的特点

1、土地流转主体的多元性。当前参与农村土地流转的主体除农民外，越来越多的农业科技人员和拥有资金、管理优势的现代企业参与到土地流转中，还有工商企业、城镇居民、科研机构、企事业单位、外资企业以及个人等。农业处于由粗放型向集约型的转变，大量的现代科技、资金和管理融合到农业的发展中，培育农业产业基地，创建产业化得龙头企业，形成了现代企业参与与农业土地经营相结合的新局面。

2、土地流转方式的多样性。目前我国农村土地流转方式主要有转包、转让、互换、反租倒包、股份合作和委托经营等，从发展的形势来看，随着农业产业结构的调整，越来越多的农民进入城市从事非农产业，大量的土地需要流转。因此，转包和租赁是现在最主要的两种形式，而股份合作既保障农民对土地的经营权，又可使农民获得股金，所以，股份合作是发展最快、最具潜力的流转形势。

3、土地流转的地域性差异性。(1)城乡结合部地带的流转频率高，主要以蔬菜种植为主。这主要是由于城乡结合部地区农民有着更多的就业机会；(2)部分偏僻地区流转次数多。主要是由于相当一部分农民外出务工，使一些土地撂荒而流向规模经营者；(3)小城镇区域土地流转规模小。这主要是因为小城镇区域的农民主要是从事兼业生产，在缺乏有效社会保障制度的支持下，兼业农民一般不愿意放弃土地。

4、土地流转速度的加速性和地域扩张性。近年来，由于工业化和城市化的发展，农业产业结构的调整加快，加之农村大量农民工跨区域流动、土地农业经营收入较低、政府大力推动等因素的影响，土地流转规模不断上升，速度有所加快。从小范围来看，土地流转的区域由村内扩张到村外；从大范围来看，土地流转区域由沿海经济发达地区向内陆落后地区扩张，但是区域之间规模与质量的差异较大。

三、我国农村土地流转中存在的问题

1、农村土地产权界定模糊导致土地流转缺乏内在动力。首先，作为一个相对完整的土地产权应该包括土地所有权、承包权、使用权等要素，然而根据我国《宪法》、《民法通则》、《农业法》等法律法规的规定，这些权利为不同主体所占有，致使土地产权主体呈现出多样性、分散性。这种分散的、残缺的权利使得承包者很难将所承包的土地视为自己的财产，无法最大限度调动其通过流转土地扩大收益的积极性。其次，关于农村土地“集体所有”的规定，没有明确这个“集体”究竟是指“乡镇集体”、“村集体”，还是指“小组集体”，这就导致权利主体不明确，占有关系较为混乱。最后，土地的承包期限不稳定，20世纪80年代农地的承包期限为十五年不变，而90年代则为十年不变，当上一轮合同到期时，政府则出台相应的文件，保持土地承包期限三十年不变。

2、农村土地流转制度的不完善影响了农村土地流转。从立法层面上来说，我国现行法律、法规允许农民依法流转土地，但是对农村土地流转的主体、范围、程序、价格、监督与管理缺乏明确的规定，过于笼统，可操作性低，致使现实中土地流转经常出现许多不良现象。从用法层面上来说，缺少专业的管理和监督农村机构和组织，相关的文件没有进行登记和备份，致使许多流转在程序上缺乏法律的保护。由于缺乏完整的土地测量评级、土地估价、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度体系，农村土地的流转受到地方政府的较大控制，使得农地的自由流转无法有序进行。例如，土地流转合同不规范：大多数为口头约定，即使签有合同的，内容也过于简单，对双方权利与义务、违约责任等缺乏详尽规定；土地流转后，不到相应主管部门履行必要的登记备案手续；基层政府或组织钻土地流转监管缺失的空子，违背农民意愿，利用行政手段干预土地流转，损害农民利益；土地流转价格扭曲，农民土地收益较低等。

3、农村社会保障体系建设滞后使得农民在流转土地承包经营权时顾虑重重。在社会保障制度对农地流转的影响方面，认为当前农村社会保障制度的缺失，使得农地的社会保障功能在农民的预期中至关重要，也因此制约了农户土地流转的意愿。在我国，由于城乡二元体制的影响，社会保障体系无法覆盖到广大农村地区。而通过经营土地，农民不仅获得基本的衣食，土地经营的收入也直接转化为“医疗、养老保险”，因此，土地就是保险，土地就是保障。特别是在就业压力持续增大的情况下，农民更将土地看作“命根子”，不肯轻易流转土地。

4、农村土地流转的市场中介组织匮乏，交易成本高，流转难度大。土地流转中介组织的匮乏主要表现在：缺少收集、发布土地流转供需信息的服务机构，信息传播范围有限，常常出现“想卖的找不到想买的，想买的找不到想卖的”的现象；缺少相应的专业土地和地价评估机构，土地价格容易被扭曲，农民经济利益得不到切实保护；缺少为大规模土地流转提资金支持的金融机构、土地法律事物咨询机构以及降低风险保险机构。这些因素都直接降低了土地流转的速度与效率，影响了土地流转的规模和质量。

四、做好农村土地流转工作的对策

1、推进农村集体土地产权制度改革，明晰农村集体土地产权。一是要明确、强化农民的土地产权的主体地位，给予农民包括占有权、使用权、受益权和处分权在内的完整的承包经营权。二是要强化土地承包经营权的物权属性，以法律的手段将土地经营权确定为财产权，为其进入市场流通提供法律依据。这样既有利于保持农村土地承包关系的长期稳定，又有利于保护农民的合法权益。三是将农村土地的承包期限以文件的形式确定下来，增加农民对农村土地流转的动力。

2、加强土地流转的管理与监督，完善农村土地流转制度。土地流转关系到农民的切身利益，处理不善很容易引发矛盾与纠纷，所以政府应该积极主动的做好土地流转的引导、管理、监督和服务工作。首先，设立专门的机构负责土地流转，明确责任；其次，制定和实施农村土地流转的登记备案制度与信息库，及时掌控土地流转的动态；再者，明确土地流转的程序与手续，加强对农地流转的审查监督；指导土地流转双方签订规范的合同，形成稳定的流转关系；建立农村土地流转仲裁制度，妥善处理好土地流转过程中各种纠纷。

3、注重培育农村土地流转的市场体系。农村土地流转的市场化要求政府扮演好监督者和引导者的角色，减少行政干预，更多的运用经济手段，依靠市场进行调节。要充分发挥市场作用，就必须建立多功能的土地流转中介组织。这些中介组织不仅可以通过自身交易信息网络对外发布土地流转的数量、价格等信息，沟通买卖双方的联系，提高交易成功率，还可以为农民提供价格评估、信贷、法律、保险等服务，降低土地流转的市场风险。

4、逐步建立以农村社会保障体系为核心的失地农民保障机制，营造良好的外部环境。对于农民来说转出土地将面临很大风险，因此政府应该通过土地换社保等多种形式为失地农民提供最低生活保障、医疗保险、养老保险和失业保险，解决失地农民的生存问题。此外，政府还应为失地农民提供必要的再就业劳动技能培训，放宽其进入城市从事非农产业的标准，增强其发展能力。

参考文献

[1]王英碱郊农户农地流转的意愿研究[D]，武汉：华中农业大学，2008

[2]安海岗，关于我国农村土地流转问题的思考[J]_资源与产业，2007，36(1)

[3]帅晓林，破解农地流转困境及其对策：构建农地流转机制江西农业大学学报(社会科学)，2008，7(4)

[4]王英，城郊农户农地流转的意愿研究[D]武汉：华中农业大学，2008

[5]周明俐，倪宏敏，农村土地流转制度初探，华商，2008

[6]王亚农村土地流转制度完善探索，科教文汇，2008