中央集中培训县委书记

钟岷源

县委书记往往也是最直接接触群众，直面现实矛盾的关键人物。而今年来一些地方发生的群体性暴力事件，其重要原因正是由于部分基层干部平常工作中积累诸多问题，事件发生时又缺乏有效处理，最终导致矛盾激化、事态失控。

11月10日，来自全国各地的500名县委书记走进中央党校，接受了为期7天的集中培训，他们重点学习了“如何正确处理各种利益矛盾，妥善处置突发事件”等内容。在此同时，中央作出决定，接下来将在中央党校、国家行政学院和中国浦东干部学院、井冈山干部学院、延安干部学院陆续举办6期为期7天的培训班，对全国剩余的1500多名县委书记进行集中培训。

先前以培训省部级、正厅级高官为主的中央党校，如此大规模地轮训来自基层的县委书记，体现出中央对县委书记这个层面前所未有的重视，同时也看出县委书记在当前社会发展和政治体系中重要性的提升。

自古就有“郡县治，则天下治”之说。在中国的行政体制中，县级从来都是最为重要的行政单位之一。曾有学者这样描述县级政权的作用：“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”老百姓比较多地用“县太爷”这个带有传统色彩的称呼表达他们对县官的理解。

县级政权的完备性决定了县委书记地位和作用的敏感性，它是一把双刃剑。好的县委书记造福一方，不良县委书记“一把手”成了“一霸手”，为害一方。

11月13日，中共中央政治局委员、中组部部长李源潮在中央党校为第一期县委书记培训班作专题报告，把县委书记定为“三种人”，即：县委书记是党在当地执政团队的带头人；县委书记是党在当地各级组织的领导人；县委书记是在当地人民中党的形象的具体代表人。县委书记的形象，从某种意义上说，就是执政党的形象在基层的直接化身。

而一些县委书记则这样描述自己：“整天处于高度紧张状态，像惊弓之鸟，生怕安全生产、突发事件、群体上访等重大事件事故发生，被追究责任。”我们究竟该如何审视县委书记这个群体?

“一竿直插基层”

事实上，国家级培训机构对县级官员的大范围轮训并非第一次，2007年1月，中央就完成了对全国5000多名县官的培训计划。值得一提的是，就在这次中央党校启动对县委书记集中培训的前半个月，新的《中国共产党党校工作条例》正式颁布，旧条例宣告废止，最引人关注的是，新《条例》特意将县委书记的轮训任务上移至中央党校。

有观察家表示，中央党校直接培训县委书记，将有助于中央层面的重大决议“一竿直插基层”，而学员在党校的考核情况也将作为干部任职、晋升的重要依据之一。中央党校的相关负责人向记者透露，“这种国家培训机构专门针对县乡领导干部的集中培训，将很快形成制度化和常态化。”

无论是国内外新形势的变化，还是“省直管县”的趋势，以及农村改革面临的新局面，均对县(市)委书记的能力提出更高期待。而将县委书记这一群体纳入硬件、师资等资源相对丰富的中央党校轮训，亦会相对提高培训的效果。

“从中央党校本身来讲，此举扩大了其培训功能，它原来是一个任职培训，现在加上了一块，就是能力培训，所以县委书记来接受培训，基本上不是一个任职培训，也就是说他们培训以后并非意味着马上要升官，而意味着他们在能力上有所提升。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙告诉记者。

另一个比较大的变化是，原来的《暂行条例》规定干部提拔必须要有党校培训经历：“党校主体班次的学历，是任用干部的一个必备条件”，“中青年党员干部在被提升或提名选举到上一级领导岗位前，应具有相应党校的培训班毕业学历”，这个规定在新《条例》中被取消。该变化反映的现实是，党校已不再具有唯一性地位，行政学院、普通高校等机构的培训经历亦被承认，干部培训的方式和途径正向多元化发展。

随着改革的日益深化，新《条例》更具有现实针对性，要求党校突出对新形势和新问题的关注，在基本任务、教育目标及课程设置上，“把握时代特征”，注重培养学员的“世界眼光”和“应对复杂局面”的能力。

突发性事件的前沿

值得注意的是，在这次第一期的县委书记培训课程中，有一门听起来颇为新鲜的科目，叫“维持社会稳定及突发事件处理”，主要是面授这些基层干部如何维护干群关系，以及增强处理突发事件的能力。

在开班仪式上，中央党校校长习近平特别要求县委书记们，思想上尊重群众，感情上贴近群众，行动上要深入群众，工作上依靠群众，帮助群众解决生产生活中的实际困难，切实提高新形势下做好群众工作的能力。显然中央已经把提高基层干部的工作素质和危机处理能力放到了相当重要的位置，而在整个党政体系中，县委书记往往也是最直接接触群众，直面现实矛盾的关键人物。

而今年来一些地方发生的群体性暴力事件，其重要原因正是由于部分基层干部平常工作中积累诸多问题，事件发生时又缺乏有效处理，最终导致矛盾激化、事态失控。譬如今年6月28日发生于贵州的著名的“瓮安事件”就是一个典型的例子。在事件发生后数小时内，瓮安县委县政府主要负责人均未到现场和群众对话，这成为引起群众强烈不满的重要原因，而当政府大楼被点燃后，相关领导仍然没有站出来，采取果断措施，而是在办公室里开会研究，层层请示等待，领导干部严重缺乏突发危机意识和处理能力，直接造成了事件的恶化。

类似的情况还发生在今年7月云南孟连，由于当地胶农和企业之间的利益纠纷长期得不到解决，引发胶农群体性袭警事件，造成41名民警和19名群众受伤。当地政府在日常工作中长期漠视群众的利益诉求，也没有及时发现其中潜藏的隐患，最终付出了惨痛的代价；10月份的四川广元柑橘事件中，原本只是一场普通的病虫害，在短信流传后，当地政府却并没有及时公布虫害真相，反而称虫害完全是谣传，导致谣言四起，政府遭遇信任危机。由于当地政府不当的处理方式，一条小小的短信最终引发了全国性的柑橘之灾。

所有这些都反映出基层干部在工作中的群众意识淡漠，处理突发事件能力欠缺，而在社会高度多元化和日益发展的今天，基层主要官员能否具备这些素质，能否运用智慧而有效地处理各种矛盾，已经成为基层工作成败的关键。今后这样的考验只会越来越多。

问题的另一面是，现今的媒体环境发生了变化，在中央强调对重大突发事件不得瞒报，做到信息公开之后，主流媒体更加关注热点事件。面对大环境的变化，县委书记能不能适应，会不会采用正确合理的方式，使问题不至扩大并得到有效控制，最终顺利化解，这些都是考验。县委书记都置身基层的“前沿”而没有任何缓冲地带，他们面对的挑战可想而知。正如中组部部长李源潮所言，“县委书记要真正用心，真正用脑，真正用

力，才能把中央的决策部署落到实处。”

未来发展的核心

中央强化对县委书记的培训，还基于未来发展层面的考量。

对此，毛寿龙这样解读，“从我们整个国家的时代背景来看，过去我们更多的是发展大城市，但是现在不可能再去依靠这些大城市进一步扩张，比如像上海、北京、重庆这些大城市如果再扩大一倍的话，像北京已经1700万人口，到3000多万就没法活了。”

中国有着沿袭数千年农业大国的历史背景，在实现城市化的进程中，是否城市数量增长越快越好?城市规模越大越好?“好大”、“贪大”、“夸大”已经成为中国城市发展决策意识的“通病”。地方城市报的头条常常是“城市范围扩张”一类的新闻。大城市已经让中国的城市化发展背上了沉重的包袱。

而同时，由于城乡二元结构没有从根本上破除，城乡之间的生产要素自由流动还面临着许多障碍。现有的大中城市在其发展的过程中，亦有以下制约的因素：随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出；大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾；我国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多的缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化。一些发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。

“所以说，中国的未来，真正的发展还是需要依靠县一级的城市。它们逐步发展以后，使得整个地区的经济在全国数一数二，像浙江就是非常典型的例子。”毛寿龙说。

另外，从行政管理体制改革来观察，中央、省、地、县，一直到乡镇及行政村，级别太多，改革中哪一级能够虚化?多数学者普遍认为，地级市的政府慢慢会虚化。而这一级的虚化实际上等于县级政府的地位慢慢提高。由此看来，中央对县委书记加倍关注，释放的信号，意味着体制将渐趋扁平化。

腐败重灾区

然而，县委书记这一群体近年来屡屡出现问题。

在安徽，仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处，原因多是买官卖官。其中陈兆丰案成为安徽省历年来受贿数额最大的一起县委书记职务犯罪要案。涉嫌向陈兆丰买官并如愿以偿的干部达110人，涉案金额150余万。此外，河南西华县原县委书记栾蔚东涉嫌经济违法违纪问题被查处；河北平山县原县委书记刘秀田利用职务之便贪污受贿已追究其刑事责任；四川泸定县原县委书记黄文犯受贿罪被判刑14年；江西省广丰县原县委书记郑元盛因利用职权大搞“钱官交易”被查处，等等。一些县委书记的腐败行为几乎到了为所欲为的程度。

县委书记何以成为腐败的“高危人群”?

有专家认为，按现行体制，县(区)委书记的“集权程度”过高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部提拔中的组织考察、常委会、书记碰头会等程序看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的“个人意志”。高度集权的体制为县委书记提供了腐败的空间。

譬如山西省翼城县原县委书记武保安在翼城主政8个月，大肆卖官索贿，29次受贿88.8万元人民币，案发后被检察机关扣押冻结的财产共计人民币781万余元、美元89591元。在接受审讯的过程中，武保安及其妻子王临风多次感慨万千地说，“当书记与当县长就是不一样。”这个“不一样”，就是县委书记拥有了官帽的“总批发”权，拥有县长不能企及的“拍板”权。毫无疑问，腐败由此生成。

监督机制的缺失，在县委书记的前“腐”后继中得到了集中反映。“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”——这是对县委书记监督的现实难题。

高度集权的后果就是县委书记成了县上的土皇帝，在其所辖范围内，找不到可以制约他的力量。在这样的体制之下，一把手的堕落会直接导致整个政治生态系统的恶化。于是，干部们会把这个县看作是县委书记个人的天下，好一点的会抱着事不关己、高高挂起的态度；坏一点的就主动参与买官卖官的潜规则。

在目前的领导体制下，党内民主、党内监督成效有限；党外监督要么无从介入，要么不敢实施。曾有走上犯罪道路的县委书记哀叹道：“生(提拔)有人(组织部)管；死(处分)有人(纪委)管；中间(如何保证权力谨慎安全运作)无人管。”这样的话着实耐人寻味。

由此看来，我们既要发挥县委书记的核心作用，还要科学规范和有效监督县委书记的权力。

从2002年开始，中组部在吉林、浙江、湖北、四川4个省，开展了“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”调研试点工作，研究县、市委书记在用人上的权力范围、规则和程序、应负的责任等，通过健全制度、强化监督，使之既有利于工作，又受到有效约束。目前，这项试点已扩大到17个省区。

与此同时，各地规范“一把手”用人行为的新措施不断出台。浙江省瑞安市实行了全委会成员民主推荐提名干部制度；吉林省桦甸市提出了“隐形权力显形化、显形权力规范化”的新思路；湖北省谷城县实行了干部选拔任用工作全程记实制度。安徽在5个县和1个市区试点，缺位公推，提名、酝酿、考察全程实行差额，公开选拔，常委会票决等新的选人用人办法。

巩固执政党的执政地位，提高执政党的执政水平，必须从科学“分权”和强化监督人手整肃县政，提高这个群体的整体素质，选配好、使用好、监督好、管理好县委书记。