尴尬应对贪官外逃

尹鸿伟

随着媒体再度对贪官外逃事件的大量报道，其已经成为中国政府必须解决的一个重大问题，严重影响民心向背与国际形象。而贪官成功携巨资逍遥出逃、肆意挥霍的情况，对国内官场文化形成了强烈的“示范效应”。

“8250万元人民币!”这不是一项巨大工程的投资数字，而是江苏省苏州市原副市长姜人杰的单笔受贿金额，其成为新中国历史上最大单笔受贿数目，一举打破了由云南省昆明市原副市长、云南省交通厅原副厅长胡星保持的“收受单人行贿3200万元”的最高纪录。

2008年10月22日，在国内被抓的姜人杰因犯挪用公款罪、受贿罪被南京市中级法院一审判处死刑；而曾经外逃到新加坡又返回，被判无期徒刑的胡星却正在昆明市郊的一所监狱里栽花种草，等待着未来的减刑。

“但是并非所有的贪官都如同姜人杰一样受到了法律的制裁，更多仍然逍遥自在，有些更是顺利外逃了。”曾经办理过褚时健、李嘉廷等众多官员腐败案件的律师马军说，“贪官们一旦顺利逃出中国，政府就将面对一种非常尴尬的境地，一方面是大量资金被带走挥霍，另一方面是社会舆论的大肆声讨，而要把贪官和资金重新弄回国内并审理判决，是一个异常艰难的过程。值得注意的是，外逃归来的贪官往往比在国内被抓的贪官获刑更轻。”

2008年10月，上海市卢湾区副区长忻伟明和浙江省温州市鹿城区区委书记杨湘洪先后在法国考察期间“失踪”，再度引发了国内民众对贪官外逃现象的强烈关注。滞留法国15天后，51岁的忻伟明经劝说已回国，而52岁的杨湘洪仍然称病滞留海外，不知所踪，有媒体披露“之前其女儿已定居法国”。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授日前表示，过去10年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员高达1万多人，携带出逃款项更达6500亿元人民币以上。而且，贪官们成功携走巨额资金，逍遥法外并肆意挥霍的情况，对国内潜在的贪官形成了强烈的“示范效应”。

现在，随着媒体再度对贪官外逃事件的大肆报道，其已经成为中国政府一个必须解决的重大问题，甚至已经影响到了民心向背。

总能成功出逃?

“在中国现行的体制下，有两类官员最容易获得非法收入：一是掌握人事权力的，二是掌握经济权力的。前者主要从买官卖官过程中获取，后者主要是从国家项目投资中获利。”云南省一名财政研究学者指出。

然后，如何花销，如何真正拥有那些贪腐钱财，成为贪官们日思夜想的问题，逃往异国他乡于是渐渐成了最佳选择。广西乡村社区治理研究中心学者郑明怀将贪官逃亡的原因分为两个方面。首先是主动的、有预谋的。“逃亡贪官为了逃避法律制裁，长期安全占有和享用非法所得，从始至终就打算外逃，这种外逃并不是一时兴起，而是经过精心准备的，并且都是在任时就做好了各种各样的准备。”他说，“先将赃款转移到国外，然后安排家属出国，等家属在国外定居之后，自己再找机会逃之夭夭。”

其次是被动的、无奈的。郑明怀认为：“贪官往往比普通人聪明，不会轻易作出外逃的决定；但在中国反腐不断深入的背景下，他们的生存空间不断被挤压，渐渐没有了‘安全感；如果不外逃，就可能面临牢狱之灾，人财两空，所以一旦嗅到对自己不利的气息，就‘走为上计。”

具有讽刺意味的是，无论主动还是被动，外逃贪官们基本上都拿着合法的中国护照，乘坐各种合法的交通工具离开中国，迄今尚未出现因偷渡而被闷死在集装箱里或者淹死在太平洋之类的报道出现，甚至被一些境外媒体戏称为“合法输出的一种中国产品”。

“在杨湘洪带领考察团出国前，已经被有关部门约谈过，很难想象他为何还能大摇大摆出去。这与胡星、杨秀珠等人的经历非常相似。”马军说，“多年的工作经验使我有两点判断：一是当地有关部门的工作太疏忽，二是有人故意向贪官通风报信，总之结果是他们都成功外逃了。”

他认为，有关部门肯定知道杨湘洪的家人当时已在国外，是一名不折不扣的“裸官”，其外逃或者说外出不归的可能性非常大，“我好像还没有听说有哪名外逃贪官是自己跑出去，而把家人留在国内的。”

“在国外其实只有一种‘被抓回国的风险，而在国内则什么风险都可能遭遇。一句话，外逃总比坐牢要好。”马军律师说。

为什么贪官总是能外逃成功?郑明怀认为有三方面的原因：

“首先是出逃的机会太多。外逃的前提要有护照，但对他们来说，办几个护照根本就不算问题，也不需要自己操什么心。目前中国官员公费出国考察的机会非常多，成为‘干部福利，有些贪官正是利用这些名正言顺的机会外逃，杨湘洪就是以‘考察的名义出国的。”

以胡星为例，其在出逃之前除了云南省公安部门颁发的身份证和护照，还持有广东省某地的户口及护照、澳门的居民身份证，以及南太平洋岛国瑙鲁护照等，而且都“人是名非”。被悬赏20万人民币通缉，2002年已经外逃的云南省原省委书记、国家电力公司原总经理高严，拥有“高严”、“高庆林”和“张传伟”等至少3个不同名字的身份证，4本中国护照及一本港澳通行证。与之对应的是，近年吉林、湖南等地已爆出数起公安机关参与倒卖护照的丑闻。

一名长期与高级官员往来的商人透露：“官员们无论因私、因公出国，外人根本不知道他们是以什么身份、什么名字出去的。那些名字、证件有些是官方允许的，有些则是个人偷偷办理的。”

他表示：“在中国许多地区，花上三五万元人民币，就可以另办一个正式的身份证，而不需要迁移原户口。达成‘一人多个身份的途径往往只需向一名派出所所长行贿就行了，而有了身份证自然就可以办理护照。长期以来，不但许多中国内地人这样做，不少港澳台商人也都拥有国内的正式身份证，目的都是为了掩盖自己的真实身份及在内地活动方便。”

2008年10月27日，广东省惠州市公安局惠阳区分局在致该市中级法院的一封复函中就承认给香港居民刘容清办理了一个内地居民身份证，原因是“塘吓派出所民警由于工作疏忽”。

“其次是一些国家非常希望中国的腐败分子出逃到他们那里，并积极为中国贪官提供各种便利。”郑明怀说，“目的地国家的纵容助长了外逃贪官的气焰：为企图外逃的贪官在案发之前或之后转移财产提供条件，使他们在出逃后有足够的生活来源；中国贪官拥有大量的财富，能在一定程度上刺激逃入国的消费；还有些国家希望把贪官们培养成反华势力。一旦中国希望引渡这些贪官回国，这些国家就会向中国提出各式条件，将贪官作为交换的筹码。”

国内外媒体不断披露：在美国洛杉矶、纽约、夏威夷、休斯顿，加拿大温哥华、多伦多等地，经常可看到住豪宅、开靓车的中国男女，他们结成自己的圈子，不参加当地华人社区的活动，不在公众场合露

面，行踪诡秘。在一些西方国家甚至已经形成了具有中国特色的“贪官一条街”、“贪官二奶村”和“贪官子女村”，可见外逃贪官之嚣张。与此同时，各种海外华人社区的日益繁荣也让部分贪官在海外生存更加容易。

“再者是国内利益集团中有人帮助贪官外逃。任何贪官的背后都会牵涉不少人，出逃不仅仅是保护自己的问题，而是为了保护更多的利益相关者，包括更高级别的领导。”郑明怀表示，“贪官外逃，案件就查不下去了，背后的贪官也就挖不出来了；于是明明知道有人要外逃，也不加以制止，更不会向相关部门通报消息，对其外逃的准备视而不见，充耳不闻，甚至还暗中相助。”

抓回来的难度

“很少贪官愿意主动回来，否则他们当初就不会逃。”云南省的一名资深反贪官员说，“他们所携带的款项，主要来自土地开发、税收、城建工程经费、金融机构‘贷款、截留的政府开支、大型国家建设项目资金等。”2005年5月，浙江省建设厅原副厅长杨秀珠在荷兰被国际刑警组织抓获，但中国何日能将其引渡回国，仍是未知数。

目前，中国对待外逃官员主要通过三个途径：一是引渡；二是通过国际刑警组织缉捕；三是在两国之间开展区域性的刑事司法协作。其中“引渡仍然是最正规和高效的追捕外逃官员的途径”。

想抓回贪官的难度远远超出普通人的想象。目前，中国只与全球31个国家签订了引渡罪犯的条约，这些国家里并不包括美国、加拿大和澳大利亚3个中国外逃官员的“潜逃胜地”，欧洲国家也只有4个与中国签订条约。

边境线漫长、接壤国家众多的云南省已经成为众多贪官外逃的首选通道，该省一名检察官表示，有不少贪官是通过云南出境的，“但是大贪官一般都选择北美或欧洲国家，原因是它们都拥有独立的司法体系，小贪官则选择相对容易入境的东南亚及南美大陆”。事实上，在整个缅北和金三角地区，一直生活着不少中国逃出去的“神秘人物”，他们最大的共同特点都是“不敢回中国”。

“逃到加拿大的赖昌星，一直为了避免被驱逐出境而打官司，而且不断获得成功。”马军律师说，“按照当地的法律规定，犯罪嫌疑人的申诉期至少有10年，这样就会使许多案件变得遥遥无期。”

值得注意的是，在中国大肆违法犯罪的贪官们及其家人，一旦到了国外，基本上都非常低调，非常遵守所在国的法律，往往与在国内判若两人。居住在加拿大的华人马先生说：“他们不想惹麻烦，不想引起邻居和警察的注意，而且他们也不缺钱花，不需要到处抛头露面；平时他们的社会交往很少，所以许多人都不注意他们的存在。”

马先生还透露，事实上许多贪官(也包括一些正常移民的中国人)到了国外就改名，甚至离开中国时就用了假姓名，所以按照一般的方式很难查找到，并不是许多中国人想象的“去当地警察局就可以查到”。而正在英国伦敦攻读博士学位的中国学者李韧也表示，“除了贪官们自己的低调外，事实上当地人也不关心这些人曾在中国做过什么，为什么要来到欧洲，前提是只要他们不触犯当地法律。”

“贪官涉及的金额越大就越难引渡他们，除了他自己能够请律师周旋，另外司法引渡对于中国政府来说经济成本太高了。”加拿大的马先生说，“还有一个关键，一些西方国家总认为贪官们被遣返后会遭遇酷刑甚至被处死，或者受到政治迫害，出于人道正义考虑不愿意主动处理这些问题，这也使遣返变得更加困难。”

从“余振东”到“胡星”

由于各方面的巨大压力，多年来中国政府不断加大抓捕外逃贪官的力度，积极进行国际谈判，取得了一些成果。

2004年4月，美国驱逐了被指控盗用中国银行4.8亿余美元公款的余振东，成为第一名由美方正式移交中方的外逃经济嫌犯，后来其被广东省江门市中级法院判处有期徒刑12年。当时，有学者把这个特殊案例称为“余振东模式”，理由是该判决是在中国自主审判下作出的，司法主权的实现源于余振东在美国的认罪和自愿选择解押回国，认为可以复制这一模式。

事实上，余振东一案中美双方谈判就长达3年，其间6次公务往返、查证取证，花费巨大，最后才采用引渡替代措施将其遣返回国。同时，美国在配合调查和引渡等方面，也要耗费大量的人力、物力和财力。也许正是这样的原因，与余振东同案的许国俊、许超凡尽管陆续被美国联邦调查局逮捕，但一直没有下文。

“成本巨大使余振东模式很难复制，不可推广。”胡星案的辩护人、云南震序律师事务所的张振宇律师说，“并且在谈判中对美国政府、对余振东本人都作出了许多让步——脏款不全部追缴，最后余振东是向美国法庭认罪后遣返，并非直接向中国的法庭认罪，并且得到了中国政府的承诺和美国法院的保证。”

张振宇律师表示，与余振东模式相比，以“劝返”为主要手段的“胡星模式”更具合理性。作为胡星的辩护律师，他认为“劝返”的方式有着“快捷、低成本”的好处，胡星之情节较之余振东之情节，涉案金额更少、造成的损失更小、主观恶性更浅、认罪更主动。

2007年初，第一名被“劝返”回国受审的外逃新加坡的贪官“胡星”曾轰动一时。虽然中国与新加坡之间既无双边引渡条约，也无刑事司法协助条约，但还是最终劝服胡星自动回国接受司法调查，如实交代自己的罪行并退还全部赃款4000余万元人民币。

2008年9月，北京市公安局网监处原处长于兵同样由最高检察院从南非“劝返”回国接受调查，又成就了一起案例。

除了对贪官本人的“劝返”，中国政府也不断“劝服”外国政府。在与缅甸接壤的云南省思茅市，一名当地官员表示：“我们这里经常有贪官跑到隔壁的缅甸，或者更远一些的泰国、老挝，但是我们有办法说服他们的政府把贪官交给我们处理，甚至我们派人去他们的国家一起抓人。”

的确，中国从东南亚地区抓回贪官的成功率很高。2008年8月，泰国法院最终裁定将陈满雄和陈秋圆夫妇引渡回中国，该夫妇原为广东省中山实业发展总公司负责人，1995年卷款4.2亿元人民币外逃泰国清迈，买到泰国籍身份证并改名、整容，2000年被泰国以非法入境等罪名逮捕、判刑。同年11月，云南省思茅市又成功“劝”回来一名贪污了数万元人民币而外逃到缅甸的财务人员。

“随着今后中国政治、经济形势的变化，我赞同有学者预测‘会有更多贪官外逃的情况发生，中国越进步，他们的生存空间越小，外逃的可能性越大。”张振宇律师认为，“国家不能总是亡羊补牢，而必须未雨绸缪。”

曾经有人质疑“胡星模式”，认为这样会纵容更多的贪官外逃，或者让一些本不想外逃的贪官为了未来能够减轻处罚而故意逃跑，相反会带来更大的混乱。张振宇则表示：“甚至很多执法人员都对我这样提问，他们对事件本质的认识本末倒置。”

他说：“贪官能贪，以及能逃，那是政府内部的监督出了问题，与贪官回不回来是两码事情，如果监督到位了，贪官怎么可能为所欲为，想逃就逃?而如何能让贪官回来，则是另外一个问题。比如，现在杨湘洪就坚持不回来，中国政府能怎么办?要知道新加坡、欧美或者澳大利亚都不是中国的‘后花园——想进就进，想出就出。”

他坚持认为，法律和感情是两回事，让外逃归来的贪官比在国内被抓的贪官获刑更轻，是这个特殊历史阶段必须努力做的事。如果以后监督失职的官员也将被法办，官员、贪官“各负其责”，外逃成功将不再是贪官的“全部责任”，这样的质疑就不会存在了。

西南政法大学法学教授韦锋也认为：“中国的许多情况都发生了巨大变化，所以对刑罚的理解和运用不应只停留于过去的‘报复主义层面，灵活运用刑事司法技巧处理一些具有特殊性的案件，对罪犯本身，对社会都具有重要的现实意义。”

胡星案的结局让张振宇律师觉得特别遗憾：“政府错过了一次最好的历史机遇”，“本来，从‘余振东模式到‘胡星模式是一次非常重大的工作技术进步，但是法院对胡星的量刑远远重于余振东，令‘胡星模式陷入一种尴尬境地，使这样的模式无法推广”。他表示，无论是在实现国家的司法主权，还是以国外自首形式节约办案成本，以及及时发现国内的各种体制腐败漏洞，胡星案的效果和意义都远远超过了余振东案。

“劝返”的生存空间

进入2008年，鉴于胡星等案件的成功办理，中国最高检察院正式提出了“劝返模式”尝试；其时，最高检察院已经“劝返”外逃贪官7人，使该模式初见成效。支持者指出，“劝返”有一举三得之功：对我方司法机关意味着追逃成功；可以为逃犯地国家节省刑事司法合作成本；有利于逃犯地国家的秩序与安全。

云南省的一名检察官透露了“劝返”的一般模式：先派出人员到国外直接与贪官接触，通过做工作、谈判等各种方式，承诺一些从轻处理条件；随后再让国内有关人员与其通话，希望其回国接受调查。

当然，并非所有的“劝返”行动都会成功，比如对杨湘洪就无用。温州市没收了所有当地官员的护照，以防类似杨湘洪事件的再次发生。但众所周知，“没收护照是政府处理这类事件的老套方法，不一定有效”。

早在2003年，中共中央、国务院就紧急发出《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》的通知文件，加强对出境、出国干部证件的检验。以堵漏洞；2005年12月，《联合国反腐败公约》正式在缔约国中国生效，中国政府随即表示希望与超过150个国家建立更为紧密的国际关系；但是这些停留在文件上的活动并没有给打击外逃贪官的难度带来多少缓解。

在对内的监督方面，中国政府的最新举措是再度要求官员申报财产，并且扩宽了对官员亲属贪污受贿行为的查处范围，加重了对诈骗和腐败行为的处罚，但是这些措施也让学者们担心会有更多的贪官受不了压力而选择外逃，同时带走更多的钱财。

还有许多人对此并不过分乐观。马军律师就表示：“如果政府总是不能严格执行现有法律，兑现一切反腐政策承诺，那么我将公开呼吁全社会抵制最高检察院在2008年初提出的‘劝返模式，因为我担心这样的规定会成为包括司法机关在内‘官官相护的新伎俩，促使更多的贪官以外逃方式迂回逃避法律处罚。”