继续深化经济体制改革 建立健全科学发展与社会和谐的体制机制

　　2007年，党中央、国务院高度重视改革工作。在加强和改善宏观调控的同时，标本兼治、深化改革，推动经济社会又好又快发展，国民经济保持了速度较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好态势。2008年及今后一个时期，我们要按照党的十七大精神，旗帜鲜明地坚持走改革开放道路，坚定不移地推进改革开放，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快建立健全促进科学发展与社会和谐的体制机制。
　　
　　一、2007年体制改革的主要进展
　　
　　(一)国有经济战略性调整和国有企业改革步伐加快，基本经济制度进一步巩固
　　国有大型企业改革、重组大力推进。2007年，12家中央企业实现了境内外首次公开发行上市，6家企业H股回归A股，12家企业境内增发、配股；19家国有独资企业董事会试点取得积极进展。14家中央企业参与了8次重组，中央企业减至151家；大部分中央企业通过精干主业、剥离辅业、压缩管理层级，优化了资源配置；关闭破产和困难企业重组脱困工作进入收尾阶段，全年下达政策性破产项目685户。部分地区和国有企业厂办大集体改革试点工作稳步推进。国务院发布《关于试行国有资本经营预算的指导意见》，国有资本经营预算从2008年开始试行。
　　垄断行业和公用事业改革继续深化。不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、优势互补、共同发展的电信市场格局已初步建立。重组后的国家邮政局、中国邮政集团公司、中国邮政储蓄银行均挂牌成立，国有邮政优化企业资产步伐加快。铁路投融资体制改革加快推进，铁路债券发行规模扩大。城市水务已形成多元化的投融资方式和经营管理模式，城市污水处理收费制度全面实施。城镇供热收费制度“暗补”转“明补”全面推开。
　　个体、私营等非公有制经济发展的体制环境继续改善。与《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》相配套的政策文件，绝大部分已经出台。31个省份已累计出台促进非公有制经济发展的法规和政策性文件200多件。有关部门组织清理限制非公有制经济发展的规定并取得成效。
　　
　　(二)生产要素市场化程度稳步提高，现代市场体系继续完善
　　资本市场方面。引导和推动大型优质企业发行A股，大盘蓝筹股在股市中的比重明显上升；加强了中小企业板的制度建设；创业板市场建设的总体方案已获国务院批准；建立了公司债交易平台与结算体系。启动了上市公司公司债券发行试点；股指期货的制度和技术准备基本完成；企业债券市场化发行机制得到强化，全年发行企业债券1709.35亿元，比上年增长68.4％。
　　土地市场方面。有关部门发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，进一步完善了经营性用地“招拍挂”制度；发布《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，明确了被征地农民社会保障工作责任、资金来源、审查程序等要求；土地督察制度全面落实。
　　劳动力市场方面。有关部门批复27个城市的统筹城乡就业试点方案；健全劳动关系协调和劳动争议处理机制，推进劳动合同制度3年行动计划；开展解决企业工资拖欠工作，2005年至2007年7月底，全国共解决企业拖欠职工工资283.81亿元，占同期工资历史拖欠额的43％；自2001年以来，累计有13个省份出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”户口性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。
　　
　　(三)财税、金融、投资体制改革深入展开，宏观调控体系进一步健全
　　财政体制方面。全国23个省份进行了“省直管县”财政管理体制改革试点，28个省份正在逐步推开“乡财县管”财政管理方式改革；预算管理制度改革不断深化，政府收支分类改革全面实施，国库集中支付改革全面推进；推进非税收入收缴管理制度改革，分批将预算外管理的收费基金及其他非税收入纳入财政预算管理；开展了预算支出绩效考评工作。
　　税收体制方面。通过新的《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》，于2008年1月1日起实施，内外资企业所得税实现统一；通过了进一步提高个人所得税工资薪金所得费用减除标准的方案，将于2008年3月1日起实施；增值税转型改革试点扩大到中部地区26个老工业基地城市的八大行业；推进出口退税与加工贸易联动改革，取消了“高耗能、高污染”产品的出口退税，降低了容易产生贸易摩擦的大宗出口商品的出口退税率；修改了车船税制度；提高了城镇土地使用税税率，扩大了城镇土地使用税的征收范围；扩大了物业税模拟评税试点。
　　金融体制方面。商业银行、保险公司、证券公司等金融企业改革继续深化；金融机构综合经营试点稳步推进，开展了商业银行投资设立养老金管理公司试点，规范了银行代理保险业务；继续推进利率市场化改革，货币市场基准利率体系初步形成，报价制的上海银行间同业拆放利率(Shi-bor)于2007年初推出；进一步完善人民币汇率形成机制，5月21日起，将银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由3％0扩大至5‰；深化外汇管理体制改革，取消境内机构经常项目外汇账户限额管理，允许境内机构自行保留经常项目外汇收入，对个人结汇和购汇实行5万美元年度总额管理，稳步扩大各类合格境内机构投资者(QDII)对外证券投资；国家成立中国投资公司，拓展国家外汇储备管理使用的渠道和方式。
　　投资体制方面，有关部门颁发《项目申请报告通用文本》，修订《政府核准的投资项目目录(2004年文本)》，进一步完善核准制、规范备案制；扩大代建制范围，第一个中央预算内投资代建制试点项目——中国残疾人体育综合训练基地已交付使用。
　　
　　(四)着眼于促进资源节的、环境保护，建立健全相关体制机制
　　资源环境价格形成机制继续完善。进一步完善差别电价政策，实行鼓励可再生能源发电发展的电价政策，有利于节能减排的电价机制继续完善；两次调整成品油价格，向理顺成品油价格关系迈进一步；较大幅度地提高了工业(不含化肥和独立供热企业)用气出厂基准价格和车用天然气销售价格。与此相关，在太湖流域开展水污染物排污权有偿使用和排污交易试点；8个产煤省份开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点，19个省份建立了矿山环境恢复治理保证金制度；有关部门发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。
　　促进节能减排的体制机制继续完善。新修订的《节约能源法》颁布，将于2008年4月1日起实施；国家发布《节能发电调度办法》(试行)，在5省开展试点；有关部门发布《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》，采取“以奖代补”方式对十大重点节能工程等给予支持和奖励；首次启动了政府绿色采购。国家加大了节能减排的综合性制度建设，国务院批转《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》，明确了单位GDP能耗和主要污染物排放指标的统计调查方式、监测方式和考核办法及具体奖惩措施，建立了节能减排目标责任制；有关部门清理了不利于节能减排的税收优惠政策。
　　
　　(五)社会、文化体制改革向纵深推进，统筹经济社会协调发展迈出坚实步伐
　　教育体制改革取得新进展。有关部门全面落实农村义务教育经费保障新机制，惠及1.5亿学生，仅免除学杂费一项，平均每个小学生、初中生每年分别减负140元和180元；11个省份、3个计划单列市免除了城市义务教育阶段学杂费；国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款等资助政策体系进一步健全；国家对教育部直属6所师范大学新招收的师范生实行了免费教育。
　　收入分配制度改革继续深化。有关部门继续完善劳动力市场工资指导价位制度，绝大多数中心城市发布了工资指导价位；全国出台地方性工资法规或规章的省份达到12个，27个省份建立了工资保证金制度；加强中央企业收入分配调控工作，目前实行工资总额同利润总额、利税总额等单一价值量指标挂钩的中央企业达94家；公务员工资制度和事业单位收入分配制度改革全面落实；累计共8个部门进行了公务用车改革。
　　社会保障制度进一步健全。完善基本养老保险制度，已有13个省份实现省级统筹，8个省份做实基本养老保险个人账户试点继续推进。首批79个城市开展了城镇居民基本医疗保险试点，改革实施方案全部出台，据不完全统计，参保人数已达3059万人。推进被征地农民的社会保障制度建设，已有1000多万被征地农民纳入社会保障体系。各地农村社会养老保险试点工作进一步推进。全国基本建立农村最低生活保障制度，至11月底，保障对象达1407多万户、3100多万人，每人每年平均保障标准为1032元，平均补助水平每人每月为30.8元。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，有关部门制定了《经济适用住房管理办法》，修订了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，发布实施了《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》。
　　医药卫生体制改革稳步推进。公共卫生和医疗服务体系建设取得明显进展，疾病预防控制体系和医保救助体系建设任务已基本完成。全国98％的地级以上城市、93％的市辖区和50％以上的县级市组织开展了社区卫生服务工作，正在形成社区卫生与医院服务合理分工、密切协作、双向转诊的新型城市卫生服务体系。建立新型农村合作医疗制度由试点转向全面推进，参合率达85％以上。
　　文化体制改革取得新进展。有关部门下发10余个文件，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、激励文化创新的政策；30个省份制定了文化体制改革的实施方案，18个省份出台了深化改革、加快发展的配套政策，13个省设立了文化产业发展专项资金或农村文化建设专项资金；已有29家国有艺术院团完成转企改制；有关部门加快构建覆盖全社会的广播影视公共服务体系，继续推进电影制片厂等经营性事业转企改制；出版发行体制改革继续推进，已有86家图书出版社、25家音像出版社注册为企业法人，出版发行领域已有7家企业成功上市；中小学教材招投标第二轮试点工作完成。
　　
　　(六)农村体制改革继续深化，统筹城乡发展的体制机制不断完善
　　农村综合改革全面推进。目前，安徽、河南等9个省份在全省(区市)开展试点，其他22个省份选择在20个市(地)、389个县(市)扩大试点范围；8个省份基本完成乡镇机构精简、人员分流的阶段性改革任务，全国试点乡镇达18047个，占乡镇总数的52.04％；国家启动农村义务教育“普九”债务清理化解试点；全面落实国有农场税费改革政策，部署减轻大湖区农民负担综合改革工作。
　　农村金融体制改革继续深化。农村信用社省级管理机构全部组建，农村信用社的管理和风险处置责任移交省级人民政府。至2007年末，全国共开业农村合作银行113家、农村商业银行17家，1803家农村信用社实施了以县(市)为单位的统一法人改造。放宽农村地区银行业金融机构市场准入，在6个省区试点的基础上已扩大到全国。农业保险试点工作继续推进，由中央财政支持的吉林等6个省区的政策性农业保险试点已经推开。
　　与此同时，粮棉流通体制、农垦和华侨农场管理体制、林业体制、兽医体制、水利工程管理体制、种子管理体制、基层农业技术推广体系等方面的改革也取得新的进展。
　　
　　(七)行政管理体制改革取得新进展，政府职能进一步转变
　　有关部门继续研究深化行政管理体制改革总体方案，以及推进政府职能、机构和编制的科学化、制度化和法定化的措施。国务院对部门行政审批事项进行了第四轮清理审核，新取消和调整188项审批项目，各地区各部门继续创新和完善行政审批的运行和管理机制。国务院发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，对行业协会商会改革作出部署。推行行政执法责任制，25个省级政府和15个部门建立健全了行政执法人员资格管理制度、行政执法责任追究制度、行政执法奖励制度、行政行为目录引导制度、规范行政处罚自由裁量权制度、行政执法案卷评查制度、行政执法监督制度以及行政处罚、行政许可、听证、重大处罚备案等执法程序制度，完善了行政执法的层级监督。推行以行政首长为重点对象的行政问责制度，已有重庆、天津、海南、安徽、青海、吉林、广州、深圳、成都、长沙、南京等地，以及发展改革委、财政部等部门出台了一系列实施行政问责的规定或办法。
　　
　　(八)综合配套改革试点取得新进展，促进了社会主义市场经济体制的完善
　　至2007年末，上海浦东新区在创新有利于转变政府职能、转变经济运行方式、改变城乡二元结构的体制机制方面取得了新进展；天津滨海新区在金融体制、涉外经济体制、科技体制改革等方面取得了新经验，试点总体方案已于2007年8月上报国务院；深圳经济特区在健全对外开放的体制机制保障和深化事业单位改革等方面取得了新成绩。2007年，报经国务院同意，有关部门批准重庆市、成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，批准武汉城市圈、长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。目前，四地正在积极制定改革试验总体方案。
　　此外，外贸、外资和“走出去”管理体制继续完善，我国开放型经济水平进一步提高。
　　
　　二、2008年和今后一个时期深化改革的主要任务
　　
　　当前和今后一个时期，深化体制改革，就是要全面落实党的十七大部署的改革任务，在以下若干方面取得新进展和突破。
　　
　　(一)按照科学发展观的要求，建立促进经济发展方式转变的体制机制
　　发展方式粗放和转变进程缓慢。同发展阶段有关，更有深刻的体制原因。资源浪费与土地、水和能源、重要矿产资源的价格形成机制不合理有直接关系。政府职能转变滞后、财税体制不合理，一定程度上助长了盲目扩张投资规模、片面追求增长速度而忽视质量、效益的倾向。要落实科学发展观，从根本上实现经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，需要加快政府管理体制、财税体制、资源要素价格体制等方面的改革。这是一项复杂的系统工程，每一项改革都面临诸多困难，必须统筹规划、突破难点、协调推进。
　　
　　(二)按照构建社会主义和谐社会的要求，建立保障社会公平正义的体制机制
　　社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。要深化社会体制改革及相关改革，完善民主权利保障制度、法律制度、司法体制机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度等对保障社会公平正义具有重大作用的制度。这些涉及权力利益格局调整的领域，普遍存在着改革滞后问题。久拖不决，将会带来很大的社会风险。如何正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益关系，有重点、分步骤地建立保障社会公平正义的体制机制，是全社会面临的严峻挑战。
　　
　　(三)按照统筹城乡发展的要求，建立有利于退步改变城乡二元结构的体制
　　要以体制创新为突破口，真正改变现行公共资源和公共服务主要面向城市配置的一系列制度安排，这涉及户籍、就业、土地、财政、金融、义务教育、公共卫生、社会保障、社会管理等多方面的改革。如何通过改革，促进城乡要素自由流动和资源共享，健全有利于以城带乡、以工促农、城乡互动的政策体系和运行机制，营造城乡协调发展的体制环境和法律环境，是我们面临的艰巨任务。
　　
　　(四)按照完善基本经济制度和保障公平竞争的要求，进一步加快垄断行业的改革
　　垄断行业是国有经济最集中的领域。垄断行业改革关系到国有经济战略性调整、国民经济运行成本、人民群众生活成本、收入分配关系、市场竞争环境乃至人们的社会价值判断等方面。如何尽快分离这些行业的垄断性业务和竞争性业务，进行有针对性的完善监管和开放竞争的分类改革，是加快国有经济改革、完善基本经济制度以及解决其他诸多社会矛盾的焦点。
　　
　　(五)加快上层建筑领域的改革，实现经济体制、政治体制、文化体制和社会体制改革相协调
　　以党的十七大为标志，我国改革开放跨过以经济体制改革为重点的历史时期，进入以经济体制、政治体制、社会体制、文化体制“四位一体”的全面改革新阶段。与经济领域的改革相比，我国行政管理体制、科教文卫等社会事业体制、社会管理体制、公共服务体制等改革相对滞后。深化这些领域的改革，涉及中央和地方政府关系的调整，涉及行政机构改革和社会组织创新，涉及提高效率、满足供给与坚持社会公平关系的把握，涉及政府与市场边界的划分等。如何积极稳妥地推进这些改革，将是对包括政府部门在内的全社会的严峻考验。
　　围绕突破这些难点，2008年改革的重点是：
　　(一)加快行政管理体制改革，建设服务型政府
　　加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。规范垂直管理部门和地方政府的关系。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。抓紧制定行政管理体制改革总体方案。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。深化投资体制改革。
　　(二)深化财税体制改革，加快公共财政体系建设
　　围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，启动新一轮财政体制改革。创新各级财政支持义务教育、公共卫生和社会保障的体制机制。继续深化预算制度改革。实施新的企业所得税法，完善相关配套政策，全面推进企业所得税改革。推进资源税改革。研究开征环境保护税和物业税。继续做好增值税转型改革试点，研究拟定全国实施增值税转型的方案。
　　(三)加快金融体制改革，促进现代金融体系建设
　　加快推进农业银行股份制改革和国家开发银行改革。继续稳步推进金融机构综合经营试点。继续引导和规范民间金融健康发展。继续推进利率市场化改革，建立健全主要由市场供求决定的利率形成机制。继续深化人民币汇率形成机制改革，增强汇率弹性。继续稳步推进人民币资本项目可兑换。制定出台存款保险条例，加快存款保险制度建设。建立健全金融风险监测、评估与预警体系。建立规范的金融机构市场退出机制。
　　(四)完善基本经济制度，进一步提高企业竞争力
　　加快中央企业调整重组步伐，出台机械、电力、商贸等行业企业布局、结构调整和企业重组实施方案。研究建立将部分生产建设型国有资本逐步向公共服务领域转移流动机制。推动一批符合条件的中央企业完成股份制改革，在境内外发行股票并实现整体上市。扩大中央企业建立规范董事会试点的户数和范围。继续做好部分地区和国有企业厂办大集体改革试点工作。总结试点经验，加快建立国有资本经营预算制度。继续推进电力、电信、邮政等垄断行业改革，抓紧出台铁路体制改革方案和盐业体制改革方案。放宽和规范非公有制经济在市场准入、财政税收、信用担保和融资等方面政策措施，鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展。抓紧制定鼓励集体经济发展的政策措施。
　　(五)健全现代市场体系，发挥市场配置资源的基础性作用
　　——大力发展资本市场。引导优质大型企业上市，壮大主板市场；进一步发展中小企业板市场，加快推进创业板市场建设；扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券；稳步推进金融创新，择机推出股指期货、境内个人到境外进行证券投资等。
　　——规范发展土地市场。深化征地制度改革试点；进一步深入落实土地监察制度；建立维护被征地农民合法权益的长效机制；继续完善经营性土地出让制度；继续推进集体建设用地制度改革，规范集体建设用地使用权进入市场。
　　——加快建设城乡统一的劳动力市场。择机出台户籍管理制度改革意见；进一步健全公共就业服务工作机构体系、服务规范体系和工作保障体系，完善公共就业服务制度；大力推进集体劳务合同制度建设；继续推进城乡统筹就业工作。健全社会信用体系。
　　(六)深化农村经济体制改革，推进新农村建设
　　进一步扩大农村综合改革试点范围。探索建立健全农村土地流转机制，促进多种形式的适度规模经营健康发展。尽快出台加快农村金融改革发展的意见。进一步扩大新型农村金融机构试点。继续扩大政策性农业保险试点范围。加快制定出台关于进一步加快农垦改革与发展的意见。加快制定出台集体林权制度改革意见及有关配套政策措施。
　　(七)建立健全资源节约和环境保护机制，增强可持续发展能力
　　——健全资源环境价格形成机制。加快理顺成品油价格；逐步提高天然气出厂价格，理顺天然气与可替代能源价格关系；全面落实差别电价、小火电降价、脱硫加价等政策，完善电价形成机制；全面征收污水处理费；完善排污收费和垃圾处理收费制度。
　　——健全节能减排体制机制。严格执行节能减排考核实施方案和办法，实行节能减排问责制和一票否决制；继续完善多元化的节能环保投融资机制和高效节能环保产品推广的财政激励机制。
　　(八)加快社会体制改革，推动建设和谐社会
　　——深化收入分配制度改革。择机出台深化收入分配制度改革的指导意见；研究出台垄断利润调节管理制度，完善部分行业特别收益金制度，加强对垄断行业的收入分配监管；抓紧研究起草企业工资条例，指导各地完善工资保证金制度；全面建立工资支付重点监控制度和欠薪报告制度；继续推进企业工资集体协商制度和劳动力市场工资指导价位制度建设；继续推进公务员工资制度和机关公务用车制度改革。
　　——进一步完善社会保障制度。继续推进做实企业养老保险个人账户工作；进一步扩大城镇居民基本医疗保险试点范围；扩大新型农村合作医疗制度的覆盖面，提高筹资和保障水平；研究制订社会保险关系跨地区转移接续办法；抓紧研究出台农民工养老保险办法；继续推进养老保险省级统筹；继续探索建立农村养老保险制度；健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，完善住房公积金管理制度。
　　——加快推进医药卫生体制改革。出台深化医药卫生体制改革总体方案及相关配套方案；深化公立医院管理体制和运行机制改革。
　　——深化教育、科技、文化体制改革。扩大各级各类教育的开放和准入程度；坚持鼓励、扶持和规范管理并重，引导民办教育健康发展；继续推进招生考试制度改革；继续健全家庭经济困难学生资助政策体系；全面推行中小学教材出版发行招标投标制度。深化科技管理体制改革，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的市场环境和激励机制。继续完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、激励文化创新等方面的政策；继续推进经营性文化事业单位转企改制。研究制定事业单位分类改革方案和相关配套政策。
　　——推进社会管理体制改革创新。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制；加快推进行业协会、商会等自律性组织改革发展，培育和发展民间公共服务组织；创新社区管理和服务体制，加大对社区基本公共服务投入。
　　(九)推进综合配套改革试点
　　推进上海浦东新区、天津滨海新区、深圳经济特区、重庆市、四川成都市、湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群等国家综合配套改革试验区的改革创新工作，努力在一些重要领域和关键环节取得突破性进展，充分发挥其示范效应和带动作用，加快全国完善社会主义市场经济体制的步