积极稳妥推进排污权有偿使用改革的思考与建议

　　一、排污权有偿使用改革的基本做法
　　
　　浙江省嘉兴市秀洲区自2002年推行工业排污权有偿使用改革以来，经补充完善，目前初步形成了“总量控制、计数到厂、初次有偿、交易增值分成”的基本模式。
　　（一）总量控制、计数到厂
　　秀洲区根据省和嘉兴市下达的排污总量，综合考虑逐年实行的减排任务和新建项目容量余地，确定工业排污总量。进一步测算区内主要排污企业的日排放量和年排放量数据，然后根据太湖流域工业企业排污流量的规定标准、新建和扩建企业的法定环境审批程序以及不同企业实际，分配给各企业初始排污数量。为有效控制企业排放数据，区环保部门在主要排污企业均安装了进水和排水口测量表。2002年至2003年，区内53家主要排污企业均确定了排污数量，合计2.01万吨，约占区内工业污水日排放总量的90%。
　　（二）初次有偿、一次购买
　　秀洲区在充分征求各部门及居民代表意见的基础上，最终确定以建造日处理一万吨生活污水处理厂每吨废水的一次性工程投资为基数，计算企业排污权购买价格。按当年计算方法，确定每吨污水排放权一次性购买价为300元，首付50%，3年内付清。参考工业厂房产权年限，确定排污权有效期限为50年。据调查，最多的一家企业按分配数量总计缴纳87万元。目前企业签订的排污权有偿使用合同总额达606万元。企业所缴纳的排污权有偿使用费全额上缴区财政，主要用于区内排污管网等设施建设。
　　（三）允许交易、增值分成
　　排污企业只有办理排污权有偿使用手续后，才能办理法律所要求的环保审批手续，并取得排污许可证和排污产权证。取得排污产权证的排污企业，其拥有的排污总量指标可在区内进行合法转让。当地环保部门负责审批排污产权证。目前秀洲区允许企业之间自行协商排污权转让事宜，并由环保行政部门鉴证、过户，排污权交易所产生的增值部分，30%上缴区政府，其余留给出让排污权的企业。由于排污权的相对稀缺性，目前区内尚无一例排污权转让。企业也不支持排污权由政府回购的要求。
　　（四）措施有力、工作细致
　　区环保局牵头，根据国家有关法律法规和行政规章的规定，参考国内部分流域实行排污权有偿使用改革的做法，出台了《秀洲区污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》。通过政府责任部门细致的动员、解释工作，相关企业逐步转变观念，由不理解、不积极转为拥护支持这项改革，并主动缴纳费用，组织实施有利减排的技改项目，倍加珍惜来之不易的排污产权。
　　
　　二、主要成效
　　
　　一是促进减排。排污权有偿使用改革，进一步增强了市场配置环境资源要素的约束力，强化了企业控制污水排放、加快治理污染源的自觉性，整体环境质量改观。辖区内地表水水质不劣于上游来水，出境水质优于上游来水；主要河流水质基本稳定在Ⅳ—Ⅴ类，部分河流出现Ⅲ类水质。
　　二是优化产业结构。小规模针织、丝织和印染企业，由于粗放生产和实力相对较差，对建设厂内环保设施心有余而力不足，面临被淘汰处境。上规模企业也意识到只有加快应用新技术、新设备，才能减少排放，获得政府和社会支持，占据行业有利地位，减排压力变为技改动力。2005年与2001年相比较，该区纺织印染业企业户数减少了1/3，工业增加值增长了一倍多，对全区工业增加值的贡献率保持在70%以上。2006年，纺织业谢绝了数个总投资在3000万美元以上的有污染项目，转而引进意大利等地拥有较优环保技术、设备的公司，提升了产业和产品档次。实行排污权有偿使用改革，还进一步约束了新投资者投资经营传统纺织印染企业的需求，加快了低耗能、低污染行业成长。
　　三是强化环境综合治理。行政手段、法律手段和市场手段的并用，大大强化了该区的环境综合治理工作。区域排污总量控制约束日益强于资金等约束条件，资源配置必须向有利于产业结构优化、污染物减排、提升环境质量的行业倾斜。同时，排污权有偿使用费较好补充了公共环保设施建设资金的不足。目前，全长100多公里、覆盖全区542平方公里的截污管网基本建成，所有水污染企业达标进网的污水初级处理设施投入运行。全区总投资达32亿元的30个主要生态性建设项目和生态区建设规划逐步实施。
　　此外，排污权有偿使用改革，还杜绝了相关行政审批中的不正之风，办企业的不用跑指标了，需要指标的不用托关系了，有指标的按市场规则办事了。
　　
　　三、需要深化研究的问题及相关建议
　　
　　作为一项重大创新之举，秀洲区在推行工业排污权有偿使用改革中，也出现值得重视的几个问题。
　　一是工业排污权及收费尚缺少法律依据。国家和省均缺少保障环境资源产权化，工业排污权年限，排污权价格形成机制，收费标准以及由政府定价的专门法律和法规，从而加大了政府推行这项改革的行政成本。
　　二是工业排污总量及初始分配缺少基础数据。排污权指标初始分配以即时测算相关企业日排放量、年排放量为主，尚未考虑过去3年间平均排放量以及新建企业的环保技术进步因素，政府分配的科学性不足，造成排放量越大获得排放指标越多的现象，一定程度上影响了企业间的公平竞争。
　　三是工业排污权转让行为尚未规范。工业排污权目前在企业间自行协议转让，尚未公开交易，缺少第三方评估机制，缺乏排污权价格增长的综合因素，制约排污权交易市场和交易机制的形成。地方政府对排污权交易的监管也仅限于鉴证、过户和增值部分分成，政府监管机制单一。此外，因工业排污权指标初始分配结束，余量较少，新投资者想要建立较大规模的生产能力，获取排污权指标难度较大。
　　为积极稳妥推进我省工业排污权市场化配置改革，提出以下几点建议。
　　（一）科学安排区域排污总量控制和排污权初始分配
　　积极争取国家环保权威部门的支持，加快吸收和应用国内外有关区域排污总量测算、动态控制的技术和管理经验，引进必要设备，责成职能部门完善十一五期间全省、各市县排污总量、工业废水排放总量、工业COD排放量、跨境排污量等主要控制指标体系，并向社会公布。为体现有限环境资源许可利用的严肃性和相对稀缺性，工业排污权指标初始分配原则上实行有偿办法，可以实行政府主导下的竞争性定价。排污权指标初始分配必须建立在科学测算、留有建设容量和实现逐年减排目标的基础上。
　　（二）建立健全排污权交易机制
　　工业排污权必须实行产权登记，在此基础上实行转让和交易。积极鼓励由企业间的协议转让转为公开交易，以地方产权交易市场、公共资源交易中心为交易平台，以契约为手段，建立第三方评估机制，健全必要的交易程序。排污权交易所形成的增值部分，由地方政府和出让企业分成，具体比例由当地政府确定。环保行政部门负责规范和监管排污权交易行为，维护正常有序的市场秩序。
　　（三）有序推行排污权有偿使用改革试点
　　由环保行政部门选择工业企业较集中、工业污水排放较多、减排任务较重、环保行政力量较强的若干市、县（市、区）以及开发区（园区），组织开展工业排污权有偿使用改革试点。地方政府加强领导，抓住机遇，实施改革方案，及时研究解决试点中遇到的问题，总结和宣传试点中的先进经验，对试点经验较优的企业、个人和政府部门给予表彰奖励。
　　
　　附件：
　　排污权有偿使用及排污权交易解析
　　排污权
　　排污权是指一定行政区域内排污单位依法获得的二氧化硫、化学需氧量、氨氮等主要污染物的达到法定排放标准的排放权。
　　排污权有偿使用
　　排污权有偿使用是指政府在治理环境污染的过程中，运用价格等市场手段实现主要污染物排放总量控制的一种管理方法。排污单位获得排污指标（配额）由无偿转为有偿。
　　排污权有偿使用发端于上世纪90年代的欧美等市场经济发达国家。有关国家为最大限度地利用环境容量而又不影响所需的环境质量目标，将排污许可的初始分配，逐步采取由无偿分配转向拍卖和奖励等有偿使用措施，同时通过立法等手段，逐步建立排污许可的市场交易机制。从而使初始分配的排污指标成为可交易的商品，实现排污指标在市场上的正常流转。
　　排污权交易
　　排污权交易是指依据区域环境容量和主要污染物总量控制目标，在保障环境质量达到功能区要求的前提下，依据一定的交易程序和规则而进行的主要污染物排放配额的买卖活动。
　　通常情况下，污染物排放总量达到政府规定限值要求的排污单位，均纳入主要污染物排放权交易的框架，其所持有的主要污染物排放配额只能在规定的时间内使用。而且，进行主要污染物排放权交易，不免除排污单位的法定环境保护义务。排污单位在获得排污权证的同时，必须依法办理排污许可证。