宪政视野下的人民监督员制度

　　内容摘要：国家专门法律监督机关的执法活动同样需要被监督，人民监督员制度虽然是实现对检察机关执法行为进行监督的有效制度，但从长远发展来看，只有依托于宪政的背景及要求，该制度才能找到理论的立足点和现实的归宿。本文从宪政的视角对人民监督员制度的社会价值作出全面阐释，以使其更好地实现对检察权的制约和对公民权利的保障，并成为宪政建设的突破点。
　　关键词：宪政 监督 司法民主 权力制约 权利保障
　　
　　在传统的国家权力理论和架构中，检察机关一直以国家法律监督者的身份出现的。然而，随着法治理念的推进以及民主意识的发展，人们开始逐渐意识到：检察机关不仅在扮演监督者的角色，与此同时，它也是一个执法机关。其执法活动的正确、适当与否也会给社会和民众造成侵害乃至深远的影响。于是，我们不得不将监督与审视的目光由“被监督者”转向检察机关自身，探寻制约其权力运用、监督其执法行为的制度和措施，人民监督员制度正是由此而产生的。
　　
　　一
　　
　　人民监督员制度，是指检察机关根据机关、团体、企事业单位的推荐，聘用具有良好的政治素质和较高的政策法律水平的社会人员，依照既定程序对检察机关的法律活动进行监督的一项制度。该制度试行以来，在一定程度上实现了“加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义”的目标。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进，一些问题也逐渐显露出来。
　　问题一：人民监督员的监督行为缺乏依据。《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第1条规定：人民监督员制度是“根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际”制定的。而《宪法》没有直接关于人民监督员制度的规定，只有《宪法》第41条对公民的监督权作了总括性的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”因此，根据该条我国公民享有对各级检察院进行监督的权利。但《宪法》没有具体规定公民如何进行监督，更没有说明如何对各级检察院进行监督。人民监督员根据《宪法》第41条享有对人民检察院直接受理案件的监督权，缺乏直接依据。同样，《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》也都没有关于人民监督员制度的规定。
　　问题二：人民监督员的监督范围存在不同认识。根据高检院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督：1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；2.拟撤销案件的；3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2.超期羁押的；3.违法搜查、扣押、冻结的；4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。但有观点认为，将监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的，从长远看容易引发宪法争议。虽然目前在试点阶段对监督范围作出限定是必要的，但应逐步放开，将检察权行使的更多方面置于人民监督员监督之下。
　　问题三：人民监督员的监督效力定性尚不明确。《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》的规定：检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。有观点认为，虽然人民监督员的目的在于强化外界对检察机关执法活动的监督，从当前的规定来看，人民监督员对检察执法过程都不具有真正的实体或程序上决定权，其意见不具有法律效力，不能有效地起到监督目的。
　　我们认为，上述问题很难从目前该制度本身找到答案，而应当将其放到一定的语境和背景下进行分析和解读。这个语境就是人民监督员制度产生的原因和条件：一是为什么“人民”，即为什么要求人民群众通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动；二是为什么“监督”，即为什么要对检察机关的检察执法过程进行监察和督促。这两个基本问题构成了人民监督员制度的根基，而这一根基又扎根于中国当前政治、社会、文化等土壤之中，这些问题会启动我们对现实更深层次的思考。我们注意到，当前中国正处在社会的转型期，这里的转型不仅仅指经济制度