社会保险基金监督法律制度初探

　　随着我国多层次社会保障制度的建立和社会保险基金筹资模式由现收现付制向积累制的转变，社会保险基金积累的规模越来越大。建立有效的社会保险基金监督制度就成为迫在眉睫的一个重大课题。借鉴国际先进监督经验，建立完善的法律监督体制，是保护参加保险人员的合法权益，维护社会主义市场经济秩序安全稳健运行的重要途径。
　　
　　一、我国社会保险基金监督法律现状
　　
　　目前，我国已经初步形成了以人力资源和社会保障部门行政监督为主，财政、审计、税务等其他部门共同参与的社会保险基金监督体系。人力资源和社会保障部门作为负责社会保险工作的主要行政管理部门，承担着对社会保险基金实施监督的主要职责。财政部门对社会保险管理机构、经办机构、基金运营机构行使财务监督权。审计部门则依法行使审计监督的权力。税务、金融监督部门等其他部门也在其各自职责范围内有相应的监督职责。
　　与此相关的监督法规，只有《劳动法》的第74条对社保保险基金管理作了原则性规范。国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》、《失业保险条例》。在养老、医疗、生育保险方面仅出台过一些政策性文件，尚无专门法律法规。原劳动和社会保障部制定了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险经办机构内部控制暂行办法》、《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》、《企业职工养老保险基金管理规定》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等，财政部、审计署也制订有《社会保险基金财务制度》、《审计署关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督工作的意见》等。
　　
　　二、我国社会保险基金监督法律存在的问题
　　
　　(一)监督方式单一，过分依赖于行政监督
　　行政机关的监督是我国现行社会保险基金监督体系的核心和关键。我国是一个转轨经济国家，并且社会保险制度改革主要是由行政机关推动和实施，因而行政监督的方式可以利用行政部门的力量，有助于社会保险基金的管理和运行。但是单纯依靠行政监督显然会出现失调的后果。行政监督同样也有政府失灵的时候，有限理性、官僚主义、垄断性等问题依然会渗透在行政监督过程中。尤其是当监督的权力被分割给不同的行政部门的时候，各个监督部门出于自身利益的考虑，会出现条块分割、协调不力等问题，从而很可能出现行政监督的低效率、无效率甚至负效率。与此同时，过分倚重行政监督也容易导致忽略和抑制其他监督方式，特别是社会监督资源的开发和利用。
　　
　　(二)专门监督机制欠缺，利益关系人监督缺乏路径
　　《劳动法》仅仅写了一句，“社会保险基金监督机构依照法律规定，对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督”。在《失业保险条例》和《工伤保险条例》以及养老和医疗等方面的规章制度中都没有行政监督之外的有关专门监督机制。所谓的专门监督机制，就是在行政监督部门之外，有参保人员和参保企业参与的专门监督社会保险基金的制度安排。在社会保险制度比较完善的发达国家，一般都建立有社会保险基金专门监督机制。如英国的职业养老保险委员会，德国的社会保险民间管理机构等。专门监督机制可以有救地沟通行政监督部门与其他利益方的立场和观点。及时反映企业和参保劳动者的意见，从而使社会保险基金得到更好地管理和运行。从最根本上说，与社会保险基金的运行与管理关系最为密切的是参保人员和参保企业，设置专门的组织平台。就可让这些与社会保险基金的运行与管理关系最密切的人员能够参与到社会保险基金管理和监督中去。
　　
　　(三)立法层次低，监督法律体系不完善
　　我国社保基金监督制度建设的另一个突出的问题就是立法层次较低，制度监督体系杂乱。我国目前尚没有一部社会保险方面的立法。社会保险的两个重要领域养老保险和医疗保险也没有相应的行政法规。现有的关于社会保障方面的立法绝大多数是国务院各部门制定的部门规章，而且很多规章制定时间较长，没能根据现实及时进行修改、修订，并且有关社会保险基金监督的法律规定分布零散，甚至有相互冲突和抵触的地方，存在较多的立法空白。
　　
　　三、我国社会保险基金监督法律制度的改进
　　
　　(一)提高立法层次、建立完善法律体制
　　从美国、德国、日本以及英国等发达国家的经验来看。社会保障制度建立和发展通常都是立法在先。比如德国在1883年，英国在1911年，美国在1935年，日本在二战之后都制定了相关法律。因此，我国也需由全国人大尽快制定一部完整的《社会保险法》。
　　
　　(二)确立专门监督制度，拓展监督体系
　　强化对社会保险基金的社会监督，研究和建立由参保人员代表和参保企业代表等有关人员组成的社会保险基金社会监督机构是我国可行的路径。可以立法确立由政府部门、用人单位、职工代表和专家等组成社会保障监督委员会或者类似机构。依法加强对社会保险基金的监督。例如成立统一的社会保险基金监督理事会，理事会的构成应包括政府代表、企业界代表、参保职工代表、工会代表、社区代表以及有关专家等各方面人士；理事会的基本职能主要是对包括社会保险基金在内的整个社会保障基金的筹集、管理、投资、支付等进行全面的监督。
　　
　　(三)优化监督内容，完善监督制度
　　首先要科学划分社会保险基金行政监督职能与社会保险基金具体管理职能。我国的社会保障部门多年来集社会保险政策制定、费用收缴、投资运作和监督查处等权力于一身。形成管理者和经营者合一的体制，监督则变成了“左手管右手”。因此，社会保险基金不仅无法获得理想的投资效益和回报，而且常常被随意挤占、挪用，甚至贪污，就社会保险基金目前暴露出来的案例提醒我们，社会保险管理机构与社会保险基金经营机构的职能必须分开。社会保险基金经办机构应当拥有自己独立的法律地位而不是监督机构的附属机构。社会保障行政部门只对社会保险基金的运行行使行政监督职能。
　　其次要完善社会保险基金投资监控制度。第一，建立社会保险基金投资市场准入制度，对社会保险基金经营管理者的主体资格、投资领域、审批体制等作出明确的规定：第二，明确社会保险基金投资规则，对社会保险基金可以投资的投资工具种类，以及各种投资工具占整个社会保险基金的比例等作出明确的规定；第三，通过社会保险基金投资相关合同，明确基金委托人、托管人、受托人、投资管理人之间的权利、义务和责任，确保社会保险基金的安全：第四，确立社会保险基金投资风险准备金制度。以及建立社会保险基金收益监督制度，对社会保险基金收益的分配、管理和使用作出明确规定。
　　再次要完善社会保险基金财务制度。社会保险经办机构和财政部门必须严格按照《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》等有关规定，真实、准确地核算和反映各项社会保险基金的收入、支出和结余。严禁人为调整收入、支出和结余，确保基金的真实和完整。加强和完善社会保险基金的预算管理，依法编制、审批、执行和调整社会保险基金预算，提高预算编制的准确性和严肃性。增强预算的约束力。进一步统一和加强社会保险基金的决算管理。
　　第四要完善社会保险基金专项审计制度。加强对包括社会保险基金在内的整个社会保障基金的政府审计和社会审计，将大大提高我国社会保险基金的监督效率。政府审计部门应定期或不定期地对社会保险基金作有针对性的专项审计，逐步扩大审计范围，将所有社会保险基金纳入审计对象，通过审计全面掌握社会保险基金的收支规模、基金结余分布及基金管理运行情况，揭露资金筹集、管理、使用中存在的突出问题，促进加强基金管理和落实各项社保政策，保障基金的安全完整，并通过正式渠道及时向社会公开审计结果，更好地发挥审计监督的作用。
　　最后要建立社会保险基金行政监督协调机制。我国社会保险基金的行政监督涉及到人力资源和社会保障、财政、公安等部门。在对社会保险基金的监督上，这些部门经常出现不协调，甚至不配合的现象。因此，必须通过立法建立社会保险基金行政监督协调机制，来协调社会保险基金监督中遇到的各种问题。
　　
　　(四)建立民事法律责任制度
　　我国现行相关法律制度对社会保险基金的行政责任和刑事责任已作了一些相应规定，但随着社会保险制度的推进，有关社会保险基金的纠纷将大量出现，为此，应明确规定在社会保险基金运行过程中须承担民事责任的法定情形、责任主体、责任形式和责任范围。同时要相应地逐步配套建立有关司法制度，明确规定有关社会保险基金的诉讼实行公益诉讼、代表人诉讼等制度，从而让民事责任制度得以落到实