安全－人权－利益：美国对华贸易政策优先目标的变迁

　　[内容提要] 自中美关系正常化以来，美国对华贸易政策不断发生着变化，而这种变化的根本原因在于美国为其对华贸易政策设置的优先目标在不断调整。冷战时期经贸关系服务于战略与安全目标，使美国对华贸易政策处于一种从属地位；冷战后的过渡期中国战略地位的下降和人权问题的凸显使中关经贸关系遭遇最大危机；1994年之后经济利益逐渐占据上风，并使获取贸易和投资利益成为美国在中国“入世”谈判中的主要出发点；中国“入世”以来，中国制造的冲击使美国对华贸易政策从进攻性的出口政治转变为防御性的进口限制。
　　[关键词] 美国 对华贸易政策　WTO　最惠国待遇
　　中图分类号：F1712·51　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2008)1-0032-10
　　
　　无论从哪个角度来看，与美国的经贸关系无疑是中国对外经贸关系中最重要的一环，但也是最动荡、最难以把握的双边关系。自1979年正式建交以来，中美经贸关系快速成长。双边贸易额从1979年的25亿美元增长至2006年的2627亿美元，中美互为对方的第二大贸易伙伴。然而，这种成长却伴随着无数的坎坷和波折，特别是美国对华贸易政策始终动荡不定，严重干扰了两国经贸交往的正常发展。美国对华贸易政策的波动反映了诸多因素的影响，但内因始终是事物发展变化的根本原因。贸易政策作为一种工具，其目的是为了达到一定的经济或政治目标，而正是政策目标的变化决定了政策的方向和形式。
　　本文正是试图通过对建交以来美国对华贸易政策的变迁过程的回顾，剖析这种变化背后的根本动因，即美国对华贸易政策的优先目标或重心在不同时期的不同定位。而正是美国政府对这些动机或目标的优先次序在过去20多年中不断的调整，才导致了美国对华贸易政策在不同时期表现出不同的形式和取向，进而影响两国经贸关系的发展。
　　
　　战略与安全合作：冷战时期
　　(1979-1989年)的主旋律
　　
　　1978年12月，卡特总统在宣布中美建交的演讲中称：“美中关系正常化只有一个目的：促进和平。”这个声明清楚地显示出，美国政府恢复两国外交关系的首要目标就是国家安全，就是借助中国的力量形成对当时咄咄逼人的苏联威胁的牵制，而中国的目的同样如此。当然，一个正常的外交关系不可能没有贸易往来，1980年中国成为第三个被美国给予最惠国待遇的共产党国家。但贸易政策的作用仍然是外交性的，当时还是副国务卿的沃伦·克里斯托弗宣称贸易政策只是“一个文明教化和重要的外交政策工具”。1979年，中国的进口总额仅为156亿美元，从美国的进口只有18亿美元，占美国总出口的1％，经济利益并不在决策者的考虑范围之内。同样，人权也不是一个需要关心的问题。著名的“杰克逊－瓦尼克修正案”(也就是1989年后被用来威胁中止中国MFN的法律依据)的提出者参议员亨利·杰克逊，一位著名的反共人士，当时却强烈支持与中国关系正常化，因为他也认为这样最有利于维护美国的国家安全。在这样的环境下，自然也就没有人会提出要拒绝给予中国最惠国待遇。
　　事实上，美国商业界对中国的“10亿客户”充满期待，但是20世纪80年代初的中国刚刚开始对外开放和经济改革，商业环境远未达到美国企业的期望。许多到中国开展业务的美国公司开始抱怨中国市场的封闭以及合同观念的淡漠，但是美国政府根本没把这当作一个问题。对他们来说，中国能够启动改革开放、在经济体制上已经开始向西方和美国靠拢，这已经是一个意外之喜了，他们最初的没想只是把中国当作一个安全上的盟友。McGregor描述了这一情形：“当里根的新国务卿乔治·舒尔茨在1983年2月访问北京时，美国企业的代表纷纷向其表达对中国政府的不满。有一位愤怒的商人指出日本和欧洲的政府对他们的要求的响应要比中国政府强得多。‘那你为什么不干脆去日本或西欧呢?’舒尔茨打断他说。”因为在他看来，中国市场完全是可有可无的，他根本不想因为美国公司的抱怨而去破坏双方正在蜜月期的战略安全合作。同时，中国对美国的出口也未引起大的反弹。到1989年，中国对美出口130亿美元，占美国总进口的2.6％，贸易顺差71亿美元。部分美国公司开始利用美国贸易法中的工具，应对中国的进口。1984年中国加入《多种纤维协定》，正是为解决两国在纺织品、服装贸易上的摩擦。1980年，美国对中国提出了第一次反倾销调查。但在整个20世纪80年代，美国对中国的反倾销仍然小多，共有17起针对中国的反倾销调查，仅占这一时期美国反倾销调查总数(451起)的3.7％。
　　在两国政治关系良好而经济利益冲突不显著的情况下，1986年中国提出恢复GATF缔约方地位的要求得到了美国的热情支持。虽然当时中国的“有计划商品经济”离市场经济还有相当大的距离，而中国的贸易体制也仍然是高度计划性和保护性的，但美国当时对中国的要求仅仅是希望中国保持其改革开放的发展方向。在1988年美国起草的议定书草案对中国的5项要求中，没有一项涉及关税减让、配额取消、服务贸易或知识产权，而当时GATF“乌拉圭回合”谈判已经把这些问题作为重要谈判议题。当1989年5月第五轮中美双边谈判结束后，人们普遍相信中国将在布什总统的快轨道授权期前(即一年内)加入GATF。
　　总之，由于美国的“冷战思维”，冷战时期的美国对华贸易政策完全服从于其外交政策，或者说是其对华外交政策的一个部分，从而使最初的中美贸易关系得到良好的发展。
　　
　　人权与最惠国待遇之争：
　　1990-1993年
　　
　　1．布什总统任期：中国战略地位的下降和美国对华政策的争论
　　中美关系的黄金岁月在1989年戛然而止。“六四”风波使中国在美国眼中的形象发生了巨大的逆转，也引起美国国内对中美关系的激烈争论。中国政府维护稳定的行动被许多美国国会议员解读为镇压民主和人权，布什政府也在随后对中国采取了多项制裁行动。这一事件对双方来说都足一个意外，而其影响本来也是短期的。布什政府很快开始尝试缓和两国之间的关系，而国会和美国民众对布什政府的强硬姿态也感到基本满意，并不希望彻底打乱两国之问的战略合作。事实上，尽管“杰克逊－瓦尼克修正案”是后来最惠国待遇之争的主要依据，但即使没有这一法律，美国仍然随时可以撤销对中国的最惠国待遇。 “六四”风波之后，参议员Moynihan，Cranston和DeConcini就分别提出了取消中国最惠国待遇的提案。然而大多数国会议员并不主张采取这样激烈的行动，参议院财政委员会根本没有对这些提案采取任何行动。中国的人权并不是美国的政治家关心的重要问题。
　　然而世界政治格局随后发生的一些出人意料的重大变化，改变了整个的政治气候，特别是大大削弱了中国在美国全球战略中的地位。1989年11月柏林墙被推倒，1990年10月德国统一，1991年12月苏联解体，冷战终结，这些事件在短短两三年内相继发生。美国瞬间获得了一场延续数十年的战争的胜利，苏联的安全威胁也不复存在。正如前文指出，中国在当时对美国的价值仅系于对抗苏联，而“六四”风波以及冷战的结束，不仅使中国彻底失去了这一战略价值，也使中国成为唯一坚持社会主义的大国。中国从朋友到对手的巨大转变，以及冷战的完胜，也使大多数的美国政治家和民众相信，对中国不必再采取温和的态度，应更强硬、更体现美国的价值观，而不是过去实用主义的外交策略。Willkie指出：“西方自由民主理念在前苏联和东欧国家的胜利使美国人相信：美国有能力也有道德权威去按照自己的方式来改造整个世界。”
　　幸运的是，布什总统是当时少数几个仍然坚持“冷战思维”的人，他还试图把中国的战略重要性从对抗苏联提升到更宽广的层面，他凭借自己的个人经验相信中国因其地域、人口、位置和潜力而注定将成为一个举足轻重的世界大国，因此美国不应该采取取消最惠国待遇这样鲁莽和极具破坏性的措施来表达美国对人权的关注。1990年11月29日，中国的这种价值就得到了体现，在联合国第678号决议(即授权对萨达姆政权采取军事行动的决议)的表决中，中国投了弃权票。而之前的5月24日，众议院以384对40票的绝对优势通过了4939号议案，要求对中国的最惠国待遇附加条件。但在该议案被提交给参议院财政委员会之后，该委员会却拒绝讨论，最终使其夭折。这一行动的时机选择显然与一个多月后联合国决议的表决是直接相关的。此外，中国的另外一种价值也在这一回合中有所体现。参议院财政委员会的资深民主党参议员Baucus来自农业州蒙大拿，1990年粮食是美国对中国的第四大出口商品，价值5.12亿美元。Baucus非常直接地表明了他反对取消中国最惠国待遇的理由：“我不想为了空洞的愤怒而牺牲美国农民、商人和工人的利益。”事实上，如果说关于最惠国待遇的争论是由于“六四”风波而引起的话，那么1989年和1990年应该是美国采取行动的最合理的时机，然而恰恰在这两年，无论是国会还是布什政府，都没有实质性的行动。
　　但是，1991年的形势则变得更加困难。首先，海湾战争的进展出乎意料的顺利，使美国的注意力又转向了中国。一连串的胜利更使美国人相信，他们可以做到任何想要做到的事情，中国不再是一个需要借助的力量，而是一个需要敲打的对象。其次，美国经济在1991年6月之后出现了一波衰退，失业率上升。第三，1990年中国对美国的贸易顺差增加到104亿美元，占美国总体贸易逆差的10％。劳联一产联等劳工组织开始渲染中国的贸易威胁，贸易利益的摩擦第一次成为中美贸易关系的重要内容。著名的反华参议员Jesse Helms并不单纯出于意识形态的考虑，他所在的北卡罗来那州正是美国传统的纺织服装业集中地，对中国的抨击正迎合了其选区的经济利益。不过总的来看，当时围绕中国最惠国待遇的争论主要还是美国外交战略在冷战胜利后的调整期的一个反映。民主党议员固然是由于党派政治的考虑而无所顾忌地批评以外交政策见长的布什总统的中国政策，但大多数共和党议员也主张对中国采取更激烈的行动，则体现了当时确实大多数美国人和政客都不认为中国的战略地位像以前那样重要，美国可以用更直接、更激进的方式要求中国按照美国的愿望做事。此时，布什总统也已经无力阻止国会采取行动了。1991年，此前曾拒绝讨论中国MFN问题的参议院财政委员会通过了《1991年中美法案》，法案支持取消对中国的MFN。随后，众议院以313对112票、参议院以55对44票分别通过了该法案。布什总统于次年3月否决了该法案，众议院又以357对61票推翻r他的否决案，然而参议院的共和党议员在最后关头保住了总统的面子，60对38的投票结果不足以推翻总统的否决案，维护了中美关系的脆弱基础。这还部分归功于来自农业州的民主党参议员的支持。1992年关于中国MFN的较量同样激烈和惊险，在大选之年，民主党更是不放弃这一削弱布什总统形象的大好机会，继续存中国MFN问题上大做文章。过程一如1991年，而结果是参议院以59对40票的同样惊险比分维持了总统的否决案。
　　应该说，1991年和1992年美国关于中国MEN的大辩论是中美建交后最危急的时刻。美国国内的政治气候给中美正常贸易关系的支持是十分微弱的，除了布什总统和少数将中美关系放在一个更长远战略中考虑的政治家和学者外，几乎没有正面的力量，连一贯支持发展中美经贸关系的美国商业界也由于一度的悲观而放弃了积极的努力。而中国国内同样有强烈的不利于发展两国关系的政治氛围，一旦美国作出任何强加的关于MFN的制裁，中国政府也没有让步的余地。可以说，布什总统对自己信念的坚持为中美两国关系今后的复苏和发展保留了可贵的根基。然而，他在战略上对中国的支持，使他获得了在战术上向中国施压的砝码。1991年10月，布什总统授权美国贸易代表办公室(USTR)启动对中国的“301调查”，次年8月，USTR威胁实施39亿美元的贸易制裁——这是“301条款”实施以来最大的贸易制裁。1991年4月，中国被列为特殊“301条款”的“优先观察国家”，5月，USTR卡拉·希尔斯宣布对中国15亿美元的制裁威胁。在这两起调查中，中国都在最后关头作出了相应的让步，与美国达成了协议。从这个角度来说，布什总统以维持中国的MFN为条件，换来了对美国企业更实际的商业利益，这无疑比那些国会议员的贸然举动更有效果、更加聪明。
　　2．克林顿总统任期：人权与最惠国待遇的挂钩与脱钩
　　和布什总统完全不同，克林顿总统在竞选期间强烈批评中国政府，并把布什总统的对华政策称为向中国“叩头”。和他的绝大多数民主党同僚一样，他相信美国完全有筹码和实力要求中国按照美国的意愿行事。而且，作为一个挑战者，克林顿没有任何包袱，根本不考虑其竞选言论在他一旦当选后会造成怎样的国际影响。再者，美国民众当时急于享受冷战结束的红利，结束1991年以来的经济衰退，根本不关心总统候选人提出了如何具有建设性的国际战略，而克林顿的竞选重点正是国内经济，而在对外政策上只是喊一些听起来道德崇高、维护人权的口号。然而，最终克林顿意外当选，很快他就不得不面对自己在对华政策上放言无忌的尴尬后果。
　　和布什总统时期不同，为兑现其竞选承诺，1993年5月，克林顿总统发布了第128590号总统行政令，在宣布延长1993年给予中国的MFN的同时，规定中国必须在七个与人权相关的领域达到美围的要求，才能获得1994年的MFN。这样，国会并没有像往年一样采取立法行动，而只是批准了该行政命令。和以往国会提出的相关提案相比，克林顿总统在该行政令中提出的要求相对温和，因此他和他的顾问们相信中国政府会接受其中的条件，这恰恰充分体现了克林顿总统对外交政策的不熟悉特别是对于中国政治体系的陌生，事实上中国政府根本不可能在这一时刻向美国的任何此类威胁作出让步。
　　但这时让克林顿总统陷入更大尴尬的不是中国政府，而是美国的商界。在布什总统任期，美国商界在对华贸易政策问题上保持了低调，把维护两国贸易关系的任务交给了布什总统。而且他们也对两国经贸关系的前景深感怀疑，持有一种观望的态度，并撤出了部分在华投资。但克林顿总统上台之后，美国商界不得不依靠自己的力量来保护其在中国的商业利益。与此同时，中国的改革开放跨入了一个新的阶段，邓小平南巡之后，中国开始大力吸引外国投资，1993年中国合同利用外资高达1110亿美元，相当于1991年的近10倍。而美国撤出的空间被其他国家迅速取代，美国在中国FDI流人中的比重从1989年的11.44％降至1991年的4.58％。同时，中国经济也进入了快速增长时期，GDP增速在1992年和1993年分别达到12.4％和13.4％，中国在各个方面都体现出巨大的吸引力。美国公司开始担心，如果美国政府继续奉行人权与贸易挂钩的政策，他们将失去进入世界上最后一个大市场的机会。于是，他们开始了积极的游说和公关活动。
　　在克林顿刚刚赢得竞选之后，就有298家美国公司和37个行业协会写信给克林顿，要求他不要给MFN附加条件。但由于克林顿当时的对华政策由国务院负责，而商界的关系主要在商务部和财政部等经济部门，他们的意见未能阻止“挂钩”政策的出台。1994年5月，近800家美国公司和行业协会写信给克林顿，要求他重新考虑，而财政部和商务部等部门的官员也开始担忧这一“挂钩”政策可能给美国经济带来的不利影响。以经济优先的竞选政策上台的克林顿总统不得不考虑在经济利益与人权口号之间作出痛苦的选择。最终，1994年5月26日，他宣布“我已经决定美国将延长对中国的最惠国待遇，并将人权与最惠国待遇的年度延长脱钩”，并称“在中国促进自由的最佳方式是扩大与深化与中国的接触”。毫无疑问，这一结局绝非克林顿政府精心策划的结果，而是在一次错误判断之后，迫于现实压力而不得已作出的纠偏。当然，感受到商界压力的并非克林顿总统一人，曾一直坚持MFN与人权挂钩的共和党众议员James M.Inhofe在1993年访问中国之后，就改变了他的立场。“在与我的选区的商会和企业领导人的会谈之后，我震惊和高兴地发现，原来在我的选区内有这么多大大小小的公司在向中国出口……或许我们需要中国更甚于中国需要我们。”这显然是有些夸大了，从一个极端走向了另一个极端，但这确实代表了越来越多的美国国会议员开始意识到中国在安全伙伴之外的另一种价值，这种现实价值要远比人权这样的概念重要的多。尽管1993年南茜·佩洛西仍然像前几年一样提出了人权与MFN挂钩的提案，但她的民主党同僚却没有给她以往那样的支持，以270对158票否决了她的提案。
　　1990-1994年间美国关于对华MFN待遇的大辩论是中美经贸关系史上最紧张的时期，由于被赋予了经济因素以外的其他因素，美国对华贸易政策的讨论也往往超越了经济逻辑和理性。冷战胜利后的过度自信和乐观使美国抛弃了长期的现实主义外交战略或者说“冷战思维”，相当多的美国决策者试图把贸易政策当作一个工具，来迫使中国遵循他们理想中的发展道路。然而，中国及时地扩大改革开放以及坚定地抵制美国的干涉，使美国感到强硬路线并不是最佳的选择，而且中国也迅速展现出它的另一种价值，即作为贸易和投资伙伴的价值。对中国认识的变化迅速反应到美国国内政治力量的对比上，最终现实主义的利益考量战胜了理想主义的道德关怀，克林顿总统将人权与MFN脱钩的政策，不仅解除了两国关系中最危险的导火索，也使1994年之后的中美经贸关系步入正轨，并真正成为以经贸利益为核心的、更加遵循经济逻辑和理性的经贸关系，不过这种回归并不意味着两国的经贸关系会一帆风顺，因为经济利益的冲突同样充满政治敏感性。
　　
　　出口政治与“复关／入世”谈判：
　　1994-2001年
　　
　　1994年之后，关于中国MFN的国会年度辩论在美国并没有停止，但再也没有出现之前的危险局面。有趣的是，布什总统时期有关的提案都由民主党议员提出，而在1994年之后，这些提案却都由共和党议员提出，而且投票结果也显示出明显的党派分界。随着美国对华贸易政策的核心真正转向贸易和投资，已经没有人相信美国会采取取消MFN这样的措施，国会的辩论只是一种政治表演，而不再具有任何实际的意义。
　　这一时期中美经贸关系的重点是中国的“复关／人世”谈判。1993年中国恢复了1989年后中止的与美国的双边谈判，但此时“乌拉圭回合”淡判已接近完成，并在货物贸易、服务贸易和知识产权等领域取得了远远超出预期的巨大成果。中国按照“复关”来提出的报价已无法与之相匹配，美国和其他成员都不可能同意中国以如此低的代价享受“乌拉圭叫合”谈判的全部成果。尽管中国政府作出了巨大努力，并表明一旦“复关”努力失败，中国将重新考虑参与多边贸易体制的政策，因为中国将成为WTO的创始成员视为中国外交政策的重要目标。但这仍不足以使美国降低对中国的要求，最终，中国“复关”术成，1995年后又转而申请加入WTO。
　　有趣的是，经常被中国批评为“把贸易问题政治化”的美国，此时却坚持要以商业条件来决定中国的加入。而欧盟贸易专员布里坦却认为，考虑到中国的政治重要性，可以让中国在加入时达到WTO的部分标准，在加入后再达到其他要求。甚至WTO总干事鲁杰罗也公开呼吁美国应清晰地表明其在政治上支持中国加入WTO。但在放弃了贸易与人权相挂钩的政策之后，美国认为它有理由认真对待中美之间的经贸关系，也有足够的筹码要求中国在“复关”的问题上作出切实的市场开放承诺。特别是人权与贸易脱钩后，国务院在美国对华贸易政策中的影响力削弱，而USTR成为主导者。作为专职的美国贸易谈判代表，USTR没有义务去顾虑太多的政治因素，而是把打开中国市场作为其最大职责。克林顿政府把复苏美国经济作为其最优先考虑的政策目标，表现在对外贸易政策上，就是典型的出口政治，即采取各种手段迫使贸易伙伴对美国商品和服务扩大市场开放，为美国企业争取更多的出口机会和空间，从而带动美国国内的生产和就业。USTR坚定地履行这一职责，在与日本的双边谈判中也表现得非常强硬。USTR巴尔舍夫斯基是这一策略的典型代表，她一再强调：“这不是政治，而足一次商业交易。”USTR的这～一政策当然并非完全出自其自身的偏好，由于当时美国国会对中国仍然很不友好，USTR相信，如果双方的协议不是在商业上极为有价值、极有说服力的，那么国会就绝对不会予以支持，这样的协议也是毫无意义的。
　　在谈判期间，中美两国的经贸关系日益深化，但同时贸易冲突也不断激化。1994年6月，美国在延长对中国的MFN之后，立即再次把中国列入“特殊301条款”的“优先观察国家”，指责中国未能充分履行1992年协议的内容，对知识产权的保护严重不足。1995年2月，USTR宣称要对100亿美元的中国进口商品征收高达100％的惩罚性关税。义是在最后一刻，中美两国在2月26日达成妥协，中国承诺采取进一步措施加强知识产权的保护。1996年美国对华贸易逆差已增至近400亿美元，这也增加了美国国内要求中国作出更大让步的压力。1995年美国对华反倾销调查有6起，占当年调查总数的1/3；1996年有4起，同样占到了近1/3。频繁运用单边贸易限制手段，也是美国压迫中国在双边谈判中作出更大让步的一种手段。
　　不过这一时期的贸易纠纷还不是十分严峻，由于20世纪90年代中期美国经济形势良好，经济增长和就业都达到20多年的最佳水平，美国国内的贸易保护主义倾向较弱。对中美“人世”谈判造成更大困扰的还是双方在政治关系上的动荡，因美国允许李登辉访美而引起的1995-1996年的台海危机，一度形成了双方之间的紧张对抗局面，严重削弱了双方的瓦信，也制约r中国政府在谈判中作出更大让步的可能性。但随后克林顿政府认识到与中国对抗的风险和严重后果，采取了一系列措施缓和两国关系。1997年和1998年两国领导人实现1989年之后的首次互访，并曾尝试在克林顿总统访华期间完成谈判。但此时1997年亚洲金融危机的余波未散，中国的国有企业改革正处在最艰难的时期，大批工人下岗，失业率不断攀升，企业利润急剧下降，中国宏观经济在摆脱通货膨胀之后，又显现出通货紧缩的迹象。这些经济条件的变化一方面使中国政府无法把注意力放在“人世”谈判上，另一方面也制约了中国政府开放市场的步伐。最终中国未能作出达到美国预期的承诺，于是克林顿总统邀请朱镕基总理于次年访问美国。
　　1999年4月朱镕基总理对美国的访问被认为是达成双边“入世”协议的最佳时机。进入1999年后，中国政府表现出更加积极的姿态，龙永图在年初与巴尔舍夫斯基进行会谈，展现出在当年完成谈判的决心。1999年3月，巴尔舍夫斯基和商务部长戴利访问北京，并会见了朱镕基总理。双方在一系列敏感问题上，如金融业和电信业的开放以及农产品关税配额等，都取得了重大进展。美国谈判代表为中国的大胆承诺所震动，并迫不及待地向白宫汇报这一成果。可以说，从美国政府一贯强调的“商业条件”来看，中美两国已经完全达到了完成谈判的条件，无论是商界还是USTR都十分满意中国政府作出的承诺。然而，此时美国的国内政治气氛却极为不利，美国传媒凭借李文和间谍案把中国塑造成美国安全的最大威胁，共和党虽然支持自由贸易，但对安全问题却极为敏感，共和党控制的国会组织了一个考克斯委员会，大张旗鼓地调查中国的核间谍事件。参议院共和党领袖洛特声称：“中国加入WTO根本不在考虑范围之内。”许多民主党议员则担心日益增长的对华贸易逆差以及由此对美国国内劳动密集型产业的冲击，要求克林顿政府与中国达成的协议应事先得到国会的批准。国会的强烈反对也引起了克林顿总统内部班底的分裂，USTR巴尔舍夫斯基、国务卿奥尔布赖特等人认为，这是签署双边协议的最佳时机，至于国会的支持可以在签署协议之后再去争取，而国家经济顾问斯珀林等则认为，协议中仍有一些问题没有解决，急于签署双边协议将使国会在随后的永久性最惠国待遇批准问题上更加强硬。因刚刚经历弹劾案而在政治上处于软弱地位的克林顿总统最终向国会的压力妥协，拒绝了4月朱镕基总理访美时与中国签署双边协议。
　　这一拒绝在当时看来是灾难性的，尤其是随后中美协议草案被公布在互联网上之后，中国国内掀起了一场自谈判开始以来最激烈的质疑和争论。更不幸的是，5月7日，美国B-2轰炸机摧毁了中国驻贝尔格莱德大使馆。无论美国事后如何解释，这一事件大大增加了中国对美国的不信任感。一连串事件的发生似乎使中美两国在近期达成协议的前景十分黯淡。但此时，中国政府表现出了很强的决心和长远的战略眼光，坚定地相信加入WTO是中国实现经济发展、融入经济全球化的必由之路，并从未表示中国在4月份作出的承诺是无效的，尽管中国否认这是最终的谈判结果。而在与中国的外交关系陷入危机之时，克林顿总统也显示出了政治智慧，在7月份公开批评李登辉的两国论，部分挽回了中国的信任。同年9月，趁出席APEC领导人非正式会议之机，克林顿总统向江泽民主席表达了善意，并主动提出恢复“人世”谈判。除了试图修补与中国的外交关系外，对克林顿总统来说，更大的压力和动力可能来自于美国商界的强大游说工作。
　　在白宫公布中美协议的草案之后，美国的商界表示了极大的不满。他们不敢相信，美国政府竟然会拒绝这样一份远远超出他们预期的“好”协议。尽管多数企业知道本行业的相关承诺，但对协议的全部内容并不了解，因此当协议文本公布之后，许多跨行业的美国企业协会都惊喜于中国的大胆承诺。美中贸易商业联盟4月13日在《华盛顿邮报》刊登了整版广告，呼吁美国政府签署协议，企业界也表示他们将全力游说国会以支持该协议。事实上，国会确实并没有因为使馆轰炸事件而有所收敛，甚至还在5月26日火上浇油地公布了所谓的“考克斯报告”，指责中国系统地盗窃美国的核武器机密。要扭转国会对中国“人世”协议的态度，只能依靠商界的大力游说。而在一定意义上，协议草案内容的公布激发了美国商界的游说热情，为此后“PNTR法案”的顺利通过打下了基础。
　　在双方最高领导人达成政治上的共识之后，11月8日巴尔舍夫斯基和斯珀林(曾反对4月协议)来到北京，与中国的贸易谈判代表开展旨在结束谈判的谈判。尽管在技术细节上，双方的谈判仍然十分艰苦，巴尔舍夫斯基也数次以收拾行李回家为威胁，但朱镕基总理在谈判最后关头的决断，使得双方终于在11月15日达成协议，完成了中国加入WTO过程中最关键的一步。与中国签署的双边协议属于总统的行政权力范围之内，并不需要国会的批准，因此国会并不能阻止中国成为WTO的成员。但是，由于“杰克逊一瓦尼克修正案”的存在，给予中国的“最惠国待遇”必须经过国会的年度审议，而按照WTO的要求，美国应给予中国无条件的、永久性的“最惠国待遇”，这就要求国会必须把中国从“杰克逊一瓦尼克修正案”的适用对象中删除。自1989年之后，国会每年围绕中国的“最惠国待遇”问题都要进行一次轰轰烈烈的辩论，尽管在1992年之后，这种辩论基本上已经成为例行公事，国会也从来没有台决或对总统的决定附加条件，准都知道不会产生任何具体的结果，但它已成为国会议员们展现其捍卫人权、宣扬美国核心价值、争取更多曝光率和选民支持的好机会。给予中国永久性最惠国待遇(或永久性正常贸易关系，PNTR)，就意味着国会议员将失去这样一个表演的舞台，但是否决这一要求，将使两国在WTO中运用互不适用条款，即两国在WTO中的承诺均不适用于对方。这样做的后果是使两国此前的艰苦谈判付之东流，更会使两国关系出现严重的倒退。因此，从理性的角度看，国会议员们应该非常清楚地了解他们这一次投票的利害关系，不会作出损害远远大于收益的选择。
　　但是，政治需要行动主义，你可以稳操胜券，但不能坐享其成。为保证“PNTR法案”的顺利通过，克林顿政府和商界都付出了巨大的努力。克林顿总统任命商务部长戴利作为行政部门协调此次游说活动的总协调人，而戴利被认为是克林顿政府中最熟悉国会政治的人物。根据GAO的调查，克林顿政府为此花费了至少160万美元的游说费用。商界更是不遗余力地投入到这一被他们认为最重要的游说工作中去，他们非常在意中国的“人世”承诺，因为这对他们来说意味着实实在在的商业利益。美中贸易商业联盟、美中贸易全国委员会、中国美国商业圆桌会议等商会组织都进行了大量的游说活动，许多著名的企业家如AIG的Maurice Goldberg、摩托罗拉的Christopher Galvin等都利用其广泛的关系网积极活动。无论是免林顿政府还是美国商界，都极力宣传中国“人世”将为美国扩大出口创造的机遇，进而将有利于美国的就业。惠普公司总裁Carly Fiorina甚至称：“事实上，反对与中国进行贸易的投票就是反对美国企业、雇员、美国公民和中国人民的投票。”但是，他们都刻意回避了中国“入世”对美国公司在华投资的巨大利益，这是因为他们担心这会为劳工组织提供借口，在美国的贸易政治中鼓吹对外投资并不受人欢迎，因为这会被认为是资本外流追求利益，同时把就业也输出到其他国家。此外，中国“入世”所带来的贸易扩大对美国消费者的利益以及美国整体国民福利的益处都被忽略了，因为这些理由都不具有现实的说服力，对选民来说，这些益处都是不可感知的。于是，政治家们对此自然也就不感兴趣了。
　　反对给予中国PNTR的仍然是那些反对给予中国MFN的利益集团。就意识形态而言，一是共和党中的保守派，他们认定中国将成为美国的战略和安全上的潜在竞争对手，与中国的商业关系即使能令美国获益，但最终将“养虎贻患”；二是民主党中的人权派，以众议员Nancy Pelosi为代表，他们坚持认为中国的人权状况没有得到改善，美国扩大与中国的贸易只有利于中国政府，而不能为中国的百姓带来福利。当然，这些意识形态背后都有着与之相关的经济利益的支持，美国的军火商显然是制造中国威胁论最大的受益者，而鼓吹人权与贸易挂钩的也并非纯粹的人权组织，也包括了美国的劳工利益集团。美国劳联－产联总裁John Sweeney抨击美国政府是“极其伪善的”，在表面上支持劳工权利的同时，却为了与“把人权当作妨害”的中国达成交易。然而在抨击别人的同时，劳联一产联作为一个依靠会员捐献维持运作的游说组织，是否真心为别国的劳工而操心同样是令人怀疑的。中国加入WTO对中国劳动密集型产业的促进作用，以及对在其中就业的大批劳动力的好处是显而易见的，美国劳工组织的义务是将中国工人生产的产品排除出去，以为美国的工人保留更多的空问，这本无可厚非。但一味将其与人权挂钩，事实上未必增强其说服力，反而有“伪善”之嫌。与NAFTA相比，中国“PNTR法案”并未引起环保组织的强烈反应，而人权组织则更为活跃。这些都决定了部分民主党议员对PNTR的反对立场。
　　然而，为争取两党内的部分议员对法案的支持，克林顿政府同意为“PNTR法案”增加两个修饰性的改动，即规定在中国加入WTO后应设立美中经济和安全审议委员会(USCC)和国会一行政部门中国委员会(CECC)，以分别对中国的安全和人权问题进行评估。事实表明，这两个委员会并无实际的政策影响力，而只是为部分议员提供表现政治立场的舞台。但这一行动确实为一些议员提供了一个理想的台阶，来转变他们对PNTR的立场。克林顿政府也最大程度地动员了各种力量，以造成积极的声势。对美国经济政策有巨大影响力的美联储主席格林斯潘明确支持PNTR，前总统福特、卡特和布什以及149位著名经济学家(包括10位前国家经济顾问和13位诺贝尔经济学奖获得者)联名发表公开信，支持中国加入WTO。克林顿总统在2000年3月8日的一次演讲中再次为自己的决定辩护：“中国加入WTO是美国自20世纪70年代以来在中国开创积极变化的最大机遇。”最终，美国众议院于2000年5月24日、参议院于2000年9月19日分别通过了“HR4444号法案”，批准给予中国永久性正常贸易关系地位，扫清了中国加入WTO的最大一道障碍。
　　应该说，这一时期中美关系的发展并不顺利，甚至可以说充满风险。1995和1996年因李登辉访美和发表两国论而引起的台海危机，1999年5月的炸馆事件，都一度使两国关系置于十分危险的境地。但是，这些事件并未严重影响美国对华贸易政策的走向，而不像1989年“六四”事件之后，出现了巨大的转变。这说明，美国对华贸易政策已经走出政治和意识形态主导的时期，而注重于贸易政策本身的经济和商业利益因素。从中美两国关于中国“入世”的谈判过程来看，1995年之后的谈判中商业利益占据了主导地位，美国商业团体的积极参与对谈判内容和进程具有决定性的影响。克林顿政府的经济政策属于明显的商界友好型，他需要商业界的支持以实现其经济政策目标，从而维持其政府的声誉。而国会议员在贸易政策上的分歧则很大，他们各自选区的利益决定他们在贸易政策上的立场。而从总体上看，中国加入WTO对美国经济、贸易和投资影响是有利的，美国商界压倒性地支持PNTR正是这一结论的有力证明。而美国劳工利益显然处于比较劣势，从而强烈反对PNTR，并要求其在国会中的代言人表达他们的立场。但是由于90年代以来，美国商界中支持贸易保护的部分特别是劳动密集型制造业所占比重越来越小，而缺少商界盟友的劳工组织不足以影响国会的整体决策。再者，支持中国的PNTR是美国长期以来的对华政策——即通过接触来改变中国——的内在要求，因此，PNTR的通过可以说是一个必然选择，并非个别人士和团体能够阻挡的。
　　
　　进口竞争与人民币汇率：
　　2002年以来及未来展望
　　
　　2001年11月，中国在WTO多哈部长会议上顺利成为WTO的正式成员，从而使中美经贸关系纳入到多边贸易体制的框架中。但是，自中国“入世”以来，两国间各种贸易摩擦和争端仍然如以往一样层出不穷、此起彼伏，丝毫没有衰减的趋势。两国在纺织品、知识产权、反补贴、反倾销等领域不断发生冲突，并多次诉诸WTO争端解决机构，而两国在人民币汇率问题上的交锋更成为近年来世界经济政策协调中的头等大事，也标志着中美贸易摩擦已经上升到宏观经济政策的层面。
　　不过，“入世”以来美国对华贸易政策并未如过去那样，引起太多的政治纷争，或者说中美经贸关系并未被政治化，而与其他诸多非经济因素相挂钩。这并非因为双方在政治上毫无分歧，小布什总统在2001年一就任，即步里根总统的后尘，以“保卫台湾”的惊人言论显示其新保守派的锋芒。2003年美国单方面发动伊拉克战争，也使中美关系陷入纷争。然而，这些干扰都未使中美经贸关系偏离经济利益的主轴，美国政府和国会并未因政治而影响对华贸易政策。这表明，贸易和投资利益已经主导了美国对华贸易政策的决策，除非发生重大的突发事件。不过与“人世”谈判时不同的是，“入世”之后美国对华贸易政策的优先目标已经从美国致力于通过“入世”谈判打开中国市场，转变为美国想方设法限制来自中国的进口。这与2001年以来美国持续扩大的对华和全球贸易逆差、美国国内经济形势和产业格局的变化、中美在贸易和投资关系上的日益深化等诸多新的因素是密切相关的，而这些变化也令中美经贸关系处于一个新的、不同的环境中。因此，中国要建设更稳定的中美经贸关系，就应更深入地了解中美经贸往来对美国国内经济和产业的影响，以及因此而产生的国内政治格局的变化。这样才能从根源上把握美国对华贸易政策变化的趋势和动因，从而制定相应的对策。
　　
　　(责任编辑：徐冬