防扩散安全倡议的局限与困境：非正式国际机制的视角

　　[内容提要]本文从防扩散安全倡议作为非正式国际机制的形式特征出发，透视其存在的局限和困境。文章首先依据该倡议的协议文本对其非正式性作出了判定，然后从机制遵守行为的非约束性、机制规定的模糊性、机制目标与成员国范围的不相合性以及机制的非正式安排对普遍性国际规范扩展的制约四个方面对非正式机制下的局限性展开分析。最后指出，为扩大该倡议对国际防扩散治理的正面作用，一种可行的做法是对其决策程序进行制度化的调整，建立拦截决策体制。
　　[关键词]防扩散安全倡议 防扩散　非正式机制
　　中图分类号：D81　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2008)6-0059-08
　　
　　防扩散安全倡议(Proliferation Security Initia-tive，PSI)是在美国主导下建立的一项防扩散合作安排，其目的是通过各成员国之间的信息交流、情报共享和协作行动，对大规模杀伤性武器及其运载工具进行武力拦截，以此遏制此类武器及其运载工具的扩散。自2003年这一倡议出台以来，国内外学术界就对其给予了相当的关注。国内学者主要梳理了防扩散安全倡议的出台背景、倡议的发展进程，并对倡议与现行国际法之间的冲突作出了评估…。国外学者的研究则包括拦截合作的作用及其限度、防扩散安全倡议与现行国际法存在的冲突及其对习惯性国际法的可能影响两种分析视角。在已有的文献中，防扩散安全倡议的成员国之间没有建立有国际法约束力的承诺关系的现象及其影响并未受到充分的关注。由于其成员国之间并不存在有法律约束力的承诺关系，依据其协议文本形成的防扩散合作机制是一种非正式国际机制。本文拟通过对协议文本的解读对其非正式性作出判定，并对非正式机制下防扩散安全倡议的局限和困境展开分析。
　　
　　防扩散安全倡议的非正式性判定
　　
　　国际机制对成员国在特定议题领域的行为作出了管制性安排，通过共同达成的管制性安排，成员国对其相应的行为作出了承诺。根据成员国之间的承诺关系属性，国际机制可以分为正式机制(formal regime)和非正式机制(informal regime)。正式机制的成员国之间建立了契约型(contrct)的法律承诺关系，即正式机制的成员国之间形成了有国际法约束力的权利与义务关系，各成员国就与管制性安排相关事项均可通过国际法程序或与之连属的国际法体系进行解释和解决。而非正式机制的成员国之间则只存在保证型(pledge)的政治或道德承诺关系，各成员国之间不存在国际法意义上的权利与义务关系。成员国之间是否意图在相互之间建立有法律约束力的权利与义务关系，是正式机制与非正式机制的本质区别。国际机制的协议文本是管制性安排界定和承诺关系意图的有形体现，针对一项特定的国际机制，要判定其是正式机制还是非正式机制，需要对其协议文本中的关键用语进行解读。
　　防扩散安全倡议的协议文本是2003年9月在巴黎举行的第三次会议上达成的“拦截原则声明”(Statement of Interdiction Principles)。拦截原则声明作为防扩散安全倡议的机制协议文本，确认了各参与国集体或单独地对运输中的大规模杀伤性武器及其运载系统和相关物项实施拦截的具体行动。这一协议文本对参与国遵守行为的基本表述是：“参与国承诺(are committed to)做什么”。协议文本中提出的有效拦截、情报共享、司法管辖、运输拒止和行动请求等各项管制性要求均使用“承诺”一词。各参与国使用“承诺做什么”作为整个协议文本的规范性用语，而不使用“有义务(are obliged to)做什么”或“将做什么”等指令性用语，表明它们更希望这一机制中的合作关系维持在政治承诺的层面，而不希望提升到有法律约束力的权利与义务关系的高度。
　　此外，对于拦截原则声明第四段所规定的各项行动，协议文本将“在国家司法授权许可的范围内”(to the extent their national legal authoritiespermit)设定为司法管辖、运输拒止和行动请求等各项活动的限制条件。这就说明防扩散安全倡议中的管制性要求并不优先于各参与国的国内立法，而必须无条件地服从于各参与国的国内立法。从这一文本特征来看，各参与国并没有在这些拦截原则指导的多边合作行动中建立起有法律约束力的权利与义务关系的主观意图。
　　除机制协议文本外，各参与国在防扩散安全倡议全体会议的共同声明中也直接、明确地表露出这一机制不具有法律约束力的主观意图。如布里斯班会议的主席声明将倡议描述为“一个共同的政治承诺”，巴黎会议的主席声明将其描述为“一个发展政治承诺的倡议”。而作为倡议主导国的美国也在相关政策文件中明确提出：“防扩散安全倡议不是一种正式的机制，也不是一个条约性组织，它是一种意图的声明”。
　　根据上述的协议文本特征以及各参与国在会议声明和政策文件中的意图表达，我们可以判定：防扩散安全倡议是一项非正式国际机制，各参与国在这一机制中建立的是一种保证型的政治承诺关系。
　　
　　非正式性与防扩散安全倡议的局限性
　　
　　作为一种非正式机制，防扩散安全倡议存在着由这一基本特征所决定的局限性。具体地讲，表现在机制遵守行为的非约束性、机制规定的模糊性、机制目标与成员国范围的不相合性以及机制的非正式安排对普遍性国际规范扩展的制约四个方面。
　　
　　1　机制遵守行为的非约束性
　　防扩散安全倡议没有对其参与国设定参与拦截合作行动的法律义务。在拦截原则声明中，各参与国只是接受了在合适的情况下单独或合作采取行动的政治承诺，而并没有建立相互之间有法律约束力的权利与义务关系。倡议参与国只是承诺“认真考虑”参加倡议活动，而没有承诺参加活动的义务。根据拦截原则声明，倡议参加国无论是允许在其领海内开展拦截活动，还是不允许拦截活动，或运用国家法律和军事手段来配合打击大规模杀伤性武器贩运，还是对拦截活动不予以配合，都没有违背它们在国际法上的承诺。在任何特定的拦截活动上，只有那些主动选择参与的成员国才会参加该项拦截活动。因此，倡议成员资格不会自动产生有法律约束力的拦截行动要求。比如，如果美国请求法国拦截一艘可疑船只，法国就有权拒绝该项请求。
　　在实际的操作中，参与国很可能只会在倡议活动不会损害其他方面的经济和政治利益的情况下才会参加这些活动。根据美国国务院对倡议的解释，“每一个参与国在面临其他参与国的拦截请求时，都将需要对请求国所提供的信息是否构成同意该请求的正当理由进行自主决定”。在其他参与国发出拦截请求时，倡议参与国既可能在确认请求国提供的信息构成正当理由的基础上采取拦截行动，也可能判定请求国提供的信息不构成同意该请求的正当理由，从而做出不参与拦截行动的决定。由于对请求国提供的信息是否构成正当理由的判定，并没有客观的依据，倡议参与国在实际的操作中很可能只是根据其他方面的经济和政治利益来进行判定。如果某些对拦截行动至关重要的参与国在面对其他参与国的请求时做出不参与拦截行动的决定，拦截合作就将无法展开。在这种可能的情况中，防扩散安全倡议就会因其对机制遵守行为的非约束性而不能在参与国之间组织起多边拦截合作。
　　拦截原则声明虽然没有将拦截对象国明确列出，但朝鲜无疑是各参与国共同承认的有高度扩散嫌疑的重点拦截对象。作为一个在地理位置上与朝鲜相毗邻的参与国，日本在对进入和运出朝鲜的大规模杀伤性武器及其相关材料的拦截行动中扮演着至关重要的角色。然而，在日本政府内部，各相关机构对是否应当在海上拦截朝鲜船只的问题上却缺乏统一的认识。日本外务省在这一问题上就持反对态度。外务省官员认为，拦截并不是必须采取的手段，因为它针对的问题只是出口控制方面的问题，而不是国家安全方面的问题，而且参与拦截还会引起朝鲜的过度反应。由于日本政府内部的各相关机构缺乏共识，在面临其他参与国的拦截请求时，就必然会发生争执。机构之间的争执不但会影响决策的效率，使各参与国错过转瞬即逝的拦截机会，还可能导致持反对态度的外务省主导决策结果，使其最终做出不参与拦截行动的决定。如果发生这一情况，防扩散安全倡议就将因缺乏日本的参与而无法实现有效拦截。
　　
　　2　机制规定的模糊性
　　作为防扩散安全倡议的机制协议文本，拦截原则声明在拦截货物类型和有扩散嫌疑的对象国两方面表述得极为模糊。在拦截货物的类型上，拦截原则声明仅仅指出其拦截目标是核生化武器及其运载系统以及相关材料，而并没有对这些物项做出具体的界定。该文本也拒绝参照限制核生化武器拥有和导弹技术扩散的国际公约对拦截物项做出规定。在所有这些物项中，“相关材料”无疑是其中最模糊不定的表述。倡议参与国的拦截目标仅仅是那些会被确切无疑地用于核生化武器计划的组成部件，还是包括所有两用技术材料?如果是后者，参与国如何协调拦截行动与《不扩散核武器条约》、《禁止化学武器公约》和《禁止生物武器公约》赋予其签署国的拥有和交易用于和平目的的两用材料的权利呢?在几次防扩散安全倡议的全体会议上，各参与国也没有表示出对这些物项进行清晰界定的意图。倡议参与国不对这些物项进行清楚的界定是为了使倡议在实际行动中保持灵活性。作为倡议发起国的美国认为，模糊规定可使参与国对载有既可用于制造大规模杀伤性武器也可用于民用目的的两用物品的船只，可以根据其所驶向的目的地来决定是否进行拦截。然而，由于拦截原则声明对有扩散嫌疑的对象国同样规定得模糊不清，运送两用物品的船只所驶向的目的地也就不能成为各国共同接受的判定标准。灵活性的预设目的就无法通过行驶目的地的判定标准来实现。在各国没有明确界定有扩散嫌疑的对象国的情况下，拦截原则对拦截物项的模糊规定，反而会造成各参与国在什么物项应当拦截或不应当拦截的问题上产生分歧和争执，并进而妨碍各国在拦截合作中采取协调一致的立场和行动。并且，在非正式的机制框架下，模糊规定无法通过有约束力的集体解释结果而获得解决，这就使可能出现的无序局面难以避免和控制。
　　可以设想的是，如果一艘开往朝鲜的装运核技术的船只被拦截，防扩散安全倡议参与国可能会一致赞同这些核技术将带来的潜在危险，并且会一致同意拦截并没收这些核技术。如果面临贩运放射性材料的恐怖主义组织，参加国也很容易做出集体一致的决策。但是，如果面对的是一艘装运两用核生化材料的船只，这艘船只的目的地既不是朝鲜，也不是任何支持恐怖主义组织的国家，倡议参与国就会从各自不同的立场出发对其潜在危险性做出不同的评估。在这种情况下，参与国将很难在是否拦截的问题上达成一致意见。这就使防扩散安全倡议无法以统一、明确的标准来开展防扩散拦截合作。
　　
　　3　机制目标与成员国范围的不相合性
　　防扩散安全倡议要达到充分的有效性，客观上要求全球所有国家的集体参与，然而，各参与国之所以选择非正式机制的安排，既有保持更高的灵活性的考虑，也受到初始参与国在防扩散合作议题上政策偏好趋同的基本成员构成的大力推动。由于政策偏好上的“志同道合”在很大程度上决定着其成员构成选择，这一非正式机制维持着一种“非普遍性”(less-than-universal)的成员国范围，这对其机制目标的实现构成了根本性的障碍。如果没有全球范围的积极支持，防扩散安全倡议将很难达到遏止大规模杀伤性武器非法贩运的实际效果。
　　朝鲜是倡议参与国试图予以遏制和威慑的重点拦截对象国。针对朝鲜的拦截活动要取得实际成效，韩国的积极参与是至关重要的。这是因为：首先，韩国在地理上与朝鲜最为邻近；其次，美国在东北亚地区很大一部分的海军和空军力量都需要韩国境内的军事基地的后勤支持；再次，韩国已成为朝鲜最重要的贸易伙伴，为加强双方的贸易关系，两国已缔结了允许朝鲜船只使用韩国领海的临时协定。
　　然而，从现有的韩国民意调查数据来看，大部分韩国人都不愿意参加防扩散安全倡议。他们所持的理由或者是害怕防扩散安全倡议会增大南北双方发生冲突的风险，或者是担心朝鲜在防扩散安全倡议的打压下发生政权垮台，并由此产生巨额的重建成本，或者是出于民族主义的情绪不愿意让美国插手朝鲜半岛事务。在国内主流民意的推动下，韩国政府更倾向于对朝鲜采取安抚性的政策，而并不赞同美国所采取的强硬政策。自1998年起，金大中总统就对朝鲜实行“阳光政策”，这一政策的实行与韩国国内政治生态的变化有着密切的关系。韩国总统卢武铉在2003年的成功当选以及他所属的政党2004年在国民大会选举中的胜出，在很大程度上依靠了30岁以下的年轻选民的积极支持。30岁以下选民投卢武铉所在政党选票的人数两倍于投反对党选票的人数。由于韩国的年轻人不希望对朝鲜实行高压政策，这就必然会促使韩国政府对朝鲜实行安抚性政策。根据兰德公司所作的一项调查研究，30岁以下的韩国人实际上更多地将美国视为对韩国安全的主要威胁，而不是将朝鲜视为对韩国安全的主要威胁。这份报告进一步指出，鉴于30岁以下的选民是卢武铉政府最主要的选举基础，这一届韩国政府将很难忽视韩国年轻人的普遍意愿。
　　在2004年11月，韩国总统卢武铉在洛杉矶发表演讲时指出，朝鲜的核武器——假如已经拥有的话，仅仅适用于自身的防卫，朝鲜政权自1987年以来与恐怖分子没有任何显见的联系。同时，他还指出，朝鲜不会把核武器转让给第三方。关于对朝鲜的制裁问题，他认为：我们可以考虑封锁政策，但这不是一种合适的方式。它只会带来忧虑和威胁。某些人希望朝鲜政策垮台，但这将是对韩国的灾难，因为我们无法确信朝鲜政权在面临威胁时不会作出危险的选择。沟通、对话才是合适的解决途径。除此之外，别无他途。从演讲中可以看出，卢武铉总统明确地表露出参与防扩散安全倡议不符合韩国政府的基本政策，韩国政府对高压或制裁政策手段的使用持保留态度。
　　由此可见，韩国在当前及可以预见的未来时间里将不会参与防扩散安全倡议。这样，防扩散安全倡议在针对朝鲜的拦截活动上就会受到极大的限制，从而使其有效性受到很大程度的削弱。
　　除朝鲜以外，伊朗也是倡议参与国共同接受的重点拦截对象。拦截原则声明虽然没有明确指出，但在2003年6月于布里斯班举行的第五次防扩散安全倡议全体会议上，各参与国在主席声明中已对此有所提及。主席声明提出，倡议的目标是“有扩散之嫌疑的国家和非国家行为体，尤其是朝鲜和伊朗。”防扩散安全倡议要达到防止大规模杀伤性武器及其相关材料运进或运出伊朗的实际效果，客观上需要中东和中亚地区与伊朗接壤的穆斯林国家参与到这一机制当中。然而，防扩散安全倡议要取得这些国家的支持是极其困难的。与朝鲜不同的是，伊朗一直声称其核项目是用于和平用途，而并非出于军事目的。伊朗一再强调，根据不扩散核武器条约，伊朗拥有为实现经济增长、提高就业率和消除贫困而和平利用核能的正当权利。在美国与穆斯林世界之间的关系处于前所未有的紧张状态的情况下，中东和中亚地区的穆斯林国家并不支持美国等西方国家提出的伊朗借助核能利用项目从事秘密核武器开发的说法。并且，这些国家与伊朗之间还存在着广泛的贸易和商业联系，为避免损害其经济利益，它们也不会以加入防扩散安全倡议的行为来开罪伊朗。因此，在当前形势下，很难想象这些穆斯林国家会积极参与美国所主导的针对伊朗的防扩散拦截合作。鉴于此，防扩散安全倡议在针对伊朗的拦截行动中也难以将一些关键国家纳入其合作机制之中，这一机制目标与成员国范围的不相合性将会削弱拦截合作的有效性。
　　
　　4　机制的非正式安排对普遍性国际规范扩展的制约
　　美国在防扩散安全倡议出台之际曾提出，随着防扩散安全倡议参与国的增多以及倡议活动的增加，在公海上拦截运载大规模杀伤性武器及其相关材料的船只就将演变为习惯性的国际规范，拦截行动就可以在无需船旗国同意的情况下展开。在防扩散安全倡议的推动下，对大规模杀伤性武器的公海拦截是否可以像美国最初所设想的那样超越现行国际法律秩序下的船旗国管辖原则，成为国际社会所普遍接受的习惯性规范呢?
　　一种普遍性国际规范的形成一般需要经过规范出现(norm emergence)、规范扩展(Bonn diffusion)和规范内化(norm internalization)三个阶段。国际机制的创建使其内含的价值理念作为一种新的国际规范在国际社会中出现。国际机制的初始成员国成为国际规范的最初接受群体。在接下来的第二阶段，初始成员国借助国际机制的组织平台向其他国家传播国际规范，不断促进国际规范的横向扩展。在第三阶段，当规范扩展到国际社会中的大多数国家，成为它们的集体意向时，国家就会将国际规范视为理所当然，此时，国际机制所内含的价值理念就演化为普遍性的国际规范。在第二和第三阶段中，说服是国际规范扩展和内化的主要动力机制(dynamics)。说服不是操纵，而是通过争论来改变他者的信念、态度和行为。通过这一过程，观念成为规范，主体的成为主体间性的。就处于规范扩展阶段的国际机制而言，强制或利益诱导手段并不能对机制外国家产生说服作用。初始成员国只有通过让其他国家认识到机制准则和机制决策的正当性，才能说服其接受和认同国际规范。
　　这即是说，一项国际机制所内含的价值理念只有通过机制准则和机制决策的正当性说服其他国家并赢得国际社会的普遍认同，才可能发展为普遍性的国际规范。防扩散安全倡议制定了对非法贩运大规模杀伤性武器及其相关材料实施武力拦截的机制准则，这一准则如果采取“弱式”推行的方式，即在尊重现行国际法原则的前提下执行，各参与国在首先征得管辖权国家授权的情况下开展拦截行动，其正当性尚可通过合乎普遍预期的机制决策程序获得。但如果防扩散拦截准则采取“强式”推行的方式，即各参与国突破管辖权国家的行动授权，在未征得船旗国同意的情况下进行公海拦截，就会违反国际社会的普遍共识，从而严重削弱其正当性基础。正是由于这种机制准则的无限制实施方式正当性基础较弱，美国在联合国安理会1540号决议草案中提出的由安理会决议对拦截可疑船只进行国际授权的建议未能如其所愿地写入决议文本。由于美国提出的授权方式将突破管辖权国家授权的原则，这一建议遭到了强烈的抵制，并被最终收回。最后的决议文本只是“吁请所有国家按照本国法律和立法，并遵循国际法，采取合作行动，防止非法贩运核生化武器及其运载工具和相关材料”，而并没有涉及会员国有权在未征得管辖权国家同意的情况下实施拦截行动的内容。
　　阻碍防扩散拦截行动发展为普遍性国际规范的因素不仅表现在机制准则的“强式”推行所面临的正当性缺失上，还表现在机制决策的随意性和不确定性上。在非正式的制度安排下，防扩散安全倡议参与国没有建立对拦截原则在具体操作过程中可能涉及的一系列关键问题作出最终约束性解释结果的多边决策程序。例如，有扩散嫌疑的国家如何判定?各参与国如何判定对进入或开出有扩散嫌疑国家的船只所携带的货物与大规模杀伤性武器及其运载工具扩散相关?拦截决策是如何作出的?其证据的充足性要达到何种程度?实际的拦截行动是在何种指挥和控制方式下完成?如果因情报不准确而导致错误的拦截行动，倡议参与国如何赔偿船主的商业损失?如何对船旗国政府进行事后的道歉或给予其他形式的补偿?被拦截船只的所属国政府在错误拦截发生后以何种程序向倡议参与国争取补偿?在美国等西方国家的官方措辞中，防扩散安全倡议包含有一套针对拦截行动的“良好依据”(good cause)。
　　然而，在实际的拦截行动中，“良好依据”如何体现?防扩散安全倡议以何种程序来防止拦截行动沦为某些国家借以实现其他政治或经济利益的政策工具，从而保证拦截行动依据的“良善性”呢?在这一系列的关键问题上，防扩散安全倡议没有建立明晰化、制度化的机制决策程序来给予最终的解释。防扩散安全倡议选择非正式、非制度化的决策程序，在增强了行动灵活性的同时，却难以避免地导致其他国家以随意性和不确定性的决策特征来看待拦截合作，从而对倡议参与国说服其他国家接受防扩散拦截规范的正当性构成极为严重的障碍。
　　在现有的决策程序下，防扩散安全倡议即使以“弱式”方式推行，也可能遭遇到其他国家对其拦截行动正当性的质疑。因为没有明晰化、制度化的决策程序作出有约束力的保障，机制准则随时都可能从“弱式”推行方式转变为“强式”推行方式，从而可能导致防扩散安全倡议违背国际法基本原则的情况发生。由于防扩散安全倡议的决策程序不足以保障拦截行动确切无疑地在国际法框架下进行，机制外国家就很难被拦截原则声明所声称的“符合相关国际法以及包括联合国安理会在内的国际框架”的拦截行动标准说服。中国之所以没有参加防扩散安全倡议，也是因为对拦截行动可能突破国际法基本原则的担心。中国军控官员张炎在谈到对防扩散安全倡议的立场时就指出：“我们理解有关国家对扩散活动的关切，赞成防扩散安全倡议在防扩散方面的目标。但是，我们主张防扩散国际合作应该在国际法框架内进行。防扩散安全倡议事实上没有完全排除在现有的国际法允许的范围外采取拦截行动的可能性，这就是中国和许多国家对防扩散安全倡议的关切所在和迄今未参加的主要原因。”
　　通过以上分析可以发现，防扩散安全倡议无法通过机制准则和机制决策的正当性赢得机制外国家的内在认同，其内含的防扩散拦截规范也就无法发展为普遍性的国际规范。由此，防扩散安全倡议就难以通过机制规范的横向扩展进一步提升其有效性。
　　
　　结论与启示
　　
　　防扩散安全倡议是美国按照其防扩散战略的需要主导建立的一项非正式国际机制。无疑，美国是从自身利益出发建立这一机制的。但从国际安全的角度来看，防扩散安全倡议对于减少恐怖分子获得大规模杀伤性武器的机会、降低大规模杀伤性武器及其运载工具以非法途径扩散的概率，确有其可取之处。非正式机制的形式特征，提高了防扩散安全倡议的灵活性，使拦截合作得以快速达成。在实际效果上，根据西方的说法，防扩散安全倡议已有多次成功拦截的事例。然而，这一形式特征带来的局限性也制约了其有效性的提升，使其无法适应国际社会对大规模杀伤性武器及其运载工具扩散问题的治理需求。
　　由于从非正式机制向正式机制转变涉及到较大范围的谈判和协调，这一转变并不具备现实可行性。就提高这一非正式机制的有效性、增大其对国际防扩散治理的正面作用而言，更加可行的做法是对其决策程序进行制度化的调整，设立拦截决策体制，对拦截行动及其相关事宜进行集体决策。拦截决策体制的作用是以制度化的决策程序对情报信息进行评估，并在此基础上以多边认可的方式作出拦截决策。拦截决策体制一方面可以通过集体决策对拦截原则声明中的模糊规定进行权变式的处理，使拦截合作的协调性和有序性得以提高；另一方面，拦截决策体制的采用可以减少情报评估和拦截决策中的随意性和不确定性，将美国主导情报评估和拦截决策过程，以不充分的情报依据发起拦截行动的可能性降低到最低限度，从而向国际社会传递出拦截决策是倡议参与国集体意志而不是美国单边意志的信号。尽管在这一决策体制下，集体决策和解释结果尚不具有国际法约束力，但它一方面可使模糊规定获得导引性参照，另一方面也可使拦截原则声明所声称的“符合相关国际法以及包括联合国安理会在内的国际框架”的拦截行动标准获得一定程度的程序上的保障。这样，防扩散安全倡议正当性基础薄弱的现实困境将有所改善，这将有利于拦截规范的横向扩展，使机制有效性获得进一步提升的空间。当然，仅凭防扩散安全倡议的决策程序调整，并不足以使大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散问题得到根本的解决。从根本上说，国际社会还需要在全球及地区多边安全机制建设、建立防扩散标准的制度性框架、促进深度裁军等方面作出切实的努力。
　　责任编辑　张