乡镇政府决策机制的基本特征及其改革
2008-12-29张新光
中共天津市委党校学报 2008年1期
摘要：乡镇政府决策机制具有决策主体多元性和主导性，决策内容综合性和无序性，决策制定和实施不确定性和政治风险性，决策监督封闭性和滞后性等基本特征。在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇政府处在农村改革的最前哨，是党和国家在农村各项工作的落脚点，是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军。乡镇政府直接面向广大农民群众，可以把决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者高度地统一起来，是推进我国决策科学化民主化的基础性环节和重要突破口。
关键词：乡镇政府；决策机制；科学化；民主化；实证研究
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008－410X（2008）01－0025－09
党的十七大报告指出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度”。据国务院法制办公室最新调查的结果显示，目前全国约有80％的市县建立了政府决策合法性审查制度，有超过70％的市县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度，有超过50％的市县建立了政府决策跟踪反馈和绩效评估制度[1]。这说明，我国市县两级政府逐步形成了公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的三位一体决策模式，并且正在向规范化、制度化、法律化的轨道发展。但是，长期以来，人们总是习惯把乡镇基层政府看作是上级的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该拥有也必须拥有独立决策和自主决断的权力地位和作用，以致有不少乡镇领导干部也认为，“制定政策是上边的事情，下面的任务主要是执行”。久而久之，“他们一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西；而轻视‘软的’，看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”[2]（P523)。这样，乡镇基层政府逐渐退化成了一种常年忙于繁杂行政事务的“执行机构”和“应酬政治”。尤其是从2006年1月1日起取消农业税后，全国各地掀起了大规模的“撤并乡镇”和以精简机构、分流人员、乡财县管为主要内容的乡镇机构改革运动，致使许多乡镇政府几乎处于一种“有政无财”的尴尬处境。于是，近年来学术界提出了“撤销乡镇”，或者实行“县政、乡派、村治”，或者直接推行“乡镇自治”等等不同的改革主张。这不仅表明了人们对乡镇基层政府的地位、功能与作用认识不清，而且也显示出了人们对乡镇基层政府到底是“弱化”还是“强化”，“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在着严重分歧[3]。那么，目前我国乡镇基层政府决策机制的基本特征是什么？下一步应当如何改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制？它能否成为我国推进决策科学化民主化的一个重要突破口？为此，本文试图通过对河南省新县沙窝镇自1992年至2002年的10年决策过程的长时段观察和系统分析，以期对上述问题有一个完整的清晰的认识。
一、乡镇政府决策机制的基本特征
乡镇政府决策机制是指，“乡镇决策系统的结构和运行的原理，具体包括决策主体及其权力配置、决策的制定机制、决策的实施机制和决策监控机制等”[4]。乡镇基层政府除了具备县市以上政府组织所具有的共性特征如政治性、权威性、社会性、服务性、法制性等等之外，还具有其自身的个性特点如群众性、综合性、直接性、执行性、集散性、务实性和终端性等。因此，“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有特定性，其政策作用的时间具有限时性”[5]。事实表明，“乡镇行政对农村经济社会发展正向作用的发挥，依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策，权威地治理乡村社会的行政机制，使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职能健全的一级政权组织”[6]。概括起来说，“如何用人，如何理财，如何做事”，是乡镇基层政府科学决策、执行有力、监督有效的三个必不可少的基本环节。然而，目前我国“是一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系，越是到了最低一级的乡镇政府时，其工作任务和考核目标会呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达二百多项。这样就使乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成上级任务为主的附属性机构”[7]。它具体表现为“五多”：即中心工作多，专项任务多，考核指标多，检查评比多，“面子工程”花样多等等。总的看，我国乡镇基层政府长期处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，上级对下级“包办代替决策”的现象十分普遍，这样就使乡镇基层政府的决策水平和质量总体处于一种不断下降的趋势。那么，目前我国乡镇政府决策机制的基本特征是什么呢？
（一）乡镇基层政府的决策主体具有多元性和主导性
1983年至1985年实行“政社分开、建立乡政府”以后，我国农村基层政权的基本权力架构是由乡镇党委、政府、经济联合社共同组成的“三驾马车”，乡镇以下建立村民委员会实行“村民自治”，由此形成了“乡政”与“村治”二元分治的乡村治理新体制。但是，由于我国在人民公社时期长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史遗留问题并没有得到根本解决，因而“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[8]（P83）。为此，1986年9月26日，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出：“要真正把乡镇一级建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项社会事务的有活力、有权威、高效能的一级政府，县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”[8]（P84）。然而，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[2]（P636）。于是从上世纪80年代中后期开始，全国乡镇一级政府机构和人员迅速膨胀，不仅衍生出了乡镇党委、人大、政府、纪律检查委员会、人民武装部、经济联合社（乡镇企业办公室）等6套班子，而且乡镇政府机关工作人员一下子超编了214万人[9]。此外，乡镇还有共青团、妇女联合会、“七所八站”和村民自治组织等众多的群体性利益主体。当然，在这种多元化的决策主体中，由于它们在乡镇政府决策过程中的权力地位和作用大小各不相同，因而是一种以乡镇党委为核心形成了主导性的决策力量。所以，从表面上看，凡是涉及广大农民群众根本利益的重大决策事项，一般都通过乡镇党代表大会和乡镇人民代表大会讨论、决定；凡是涉及农村青年和农村妇女等群体性利益的重大决策事项，一般都通过乡镇青年代表大会和乡镇妇女代表大会讨论、决定；凡是涉及村庄内部的重大决策事项，一般都通过全体村民会议讨论、决定；凡是涉及乡镇政府部门利益的重大决策事项，一般都通过上级主管部门和乡镇政府共同协商讨论、决定。但在事实上，乡镇基层政府是一个党政一体化运作的权力结构，乡镇所有的重大决策事项一般都是由党政班子联席会议讨论和决定的，这种“一揽子”的决策方式和运行机制往往造成了一些乡镇党委书记只凭个人的主观意志和工作热情盲目拍板，一味地蛮干、乱干、冒干、盲干。这种权力过分集中的现象，大体可以概括为：“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔，拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。正如邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”[10]（P328）。为此，他明确提出：“对于重大问题的决策，一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”[10]（P341）；同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[10]（P332）。但时至今日，这种带有根本性、全局性、稳定性和长期性的领导制度和组织制度并没有建立起来。总的看，目前我国乡镇基层政府决策主体的“多元性”和“主导性”基本处于一种矛盾和对立的状态。
（二）乡镇基层政府的决策内容具有综合性和无序性
目前我国乡镇一级政府，从横向看，一般拥有6大组织系统：即中国共产党在农村基层的组织系统、国家政权在农村基层的组织系统、纪检监察组织系统、人民武装组织系统、群众团体组织系统、经济实体组织系统、村民自治组织系统等；从纵向看，一般拥有二三十个职能站所，如农业生产服务机构有农机站、农技站、水利站、林业站、畜牧兽医站、电管所、种子站、农资供应站、经营管理站；流通服务机构有供销社、粮管所、食品站、药品站、外贸站；经济管理机构有财政所、国税所、地税所、工商所、营业所、信用社、保险所；社会事务服务机构有公安派出所、法庭、司法所、民政所、文化站、广播电视站、卫生院、运管所等。乡镇工作的内容涉及到农村政治、经济、文化、社会各个领域，它既有党务工作、人大工作、政府工作、共青团工作、妇女工作、民兵工作等基层行政事务，又有农业、工业、商业、交通运输、服务业等农村经济管理事务，还有科技、教育、文化、卫生、体育、社会治安、计划生育、土地管理、村镇建设等基层社会事务，以及农村精神文明和民主法制建设等等诸多方面。这样就使乡镇基层政府的决策内容具有综合性、多中心性、繁杂性等特征。特别是当上级政府的“中心任务”突然发生变化时，乡镇政府的工作重心自然会跟着发生变化，因此乡镇基层政府的决策内容又具有随机性和无序性等特征。比如河南省新县在1993年的计划生育工作专项检查评比中，综合考核成绩位居全省145个县级政府单位的后3名，被“一票否决”。按照省里的规定，第二年甩不掉“黄牌”，该县县委书记、县长和分管此项工作的县委副书记、副县长都将被免职。为此，新县县委、县政府把1994年确定为“打好计划生育翻身仗年”，共抽调97个县直机关干部3000余名组成计划生育专项工作突击队，全县17个乡镇分别由1名县级领导带队“坐镇指挥”。当年派往沙窝镇“督战”的县级领导是一位县委副书记，由县公安局局长担任工作队队长，副队长分别由县城建局、物价局、质量技术监督局的3名局长担任，共从这3个局级单位抽调机关干部196名，分别派驻到14个行政村“安营扎寨”。这样，新县各个乡镇1994年的所有工作重心都围绕着“上边转”，而乡镇正常的工作秩序全部被搅乱了。此外，从1992年到2002年的10年间，新县县委、县政府还提出了“集中开展消灭白茬公路”的群众性运动，全县每年抽调17个乡镇的十几万名农村劳动力，采取“义务投工”或“以资代劳”的方式搞所谓“大兵团作战”，试图把县境内的国道、省道、县道沙土路面全部变成柏油公路。同时，全县每年还统一组织农村劳动力搞所谓的“万千百十工程”，即县里每年抓1个万亩工程造林基地，乡镇抓抓1个千亩工程造林基地，村里抓抓1个百亩工程造林基地，组里抓抓1个十亩工程造林点。这样，不仅消耗掉了新县17个乡镇主要领导的大量精力和时间，而且几乎耗尽了全县28万农民的大量人力和财力[11]。
（三）乡镇基层政府的决策制定和实施具有不确定性和政治风险性
从理论上说，乡镇基层政府的主要服务对象是本辖区的广大农民群众，因此它的全部工作内涵就在于组织和带领农民群众办好自己的事情。这就要求乡镇领导干部必须牢固树立群众观念，一切相信群众，一切依靠群众，一切为了群众，“必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”[12]，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。但在乡镇实际工作中，由于目前我国仍然是一种自上而下的高度集权式“压力型”体制，上级对下级的政绩评价机制带有极强的主观随意性和功利性，这就使乡镇领导在处理“对上负责”与“对下负责”的关系问题上往往会迎合上级某些领导的个人偏好而不顾及当地农民群众的利益得失。尤其是乡镇基层政府的“事权”与“财权”极为不对称，缺乏为当地农民群众提供公共产品服务的财力保障，所以它的决策制定和具体实施又具有不确定性和政治风险性。比如河南省新县沙窝镇在1992年至2002年的10年间，立足当地的区位优势和交通条件，大力组织和实施“移民下山，兴商建镇”工程。共筹集到小城镇建设资金12亿元（其中包括国家投资2800万元，国内外企业投资1200万元，小城镇土地开发资金1000万元，当地居民个人投资7000万元），建成了“豫鄂皖商贸大世界”，不仅使小城镇建设面积扩大了一倍多，城镇居民人口也由原来的三千余人增加到10853人，而且还实现了村村通邮路、通程控电话、通有线电视、通电、通自来水等。但是，在沙窝镇10年改革和发展的过程中，仍然受到了来自上上下下、左左右右、方方面面的强大阻力。首先是镇党政领导班子内部有不少同志起初对实施“移民下山”工程持有疑义。他们一方面认为，当时的镇级财政收入只有五十多万元，满打满算仅仅够“吃饭”，根本无力抽出多余的资金搞小城镇建设；一方面认为，山区农民素来就有“足不出户”的传统思想观念，让他们从深山沟里迁移出来到小城镇定居恐怕一时半会也转不过弯子。对此，沙窝镇党委组织全镇党员和干部开展“牵住视线，转变观念，解放思想”的大讨论活动，统一思想认识，同时还分期分批组织他们到安徽叶集镇和东部沿海经济发达地区实地考察学习，开阔视野。为了充分调动农村基层党员和干部的工作积极性和创造性，沙窝镇党委在核定机构和人员编制的基础上，率先对党政机关干部实行全员聘任制；对在职村干部实行结构效益工资制；对离退职村干部实行按不同比例享受生活补贴制度；对无职农民党员实行编组管理；制订村民议事会章程，完善村民自治制度；对集体林权制度和乡镇企业进行股份制改造；对小城镇建设土地实行“有偿使用”，逐步建立起了多元化的社会融资机制等等。沙窝镇通过上述改革措施，不仅保证农村常规性工作的顺利开展，而且还创造出了“政府一毛不拔，事业兴旺发达”的奇迹。其次是每当涉及到上级政府的“部门利益”时，乡镇基层政府工作中遇到的棘手问题往往得不到及时有效的解决。比如在1996年和1999年，新县县委、县政府为解决沙窝镇小城镇建设中的实际问题，曾经两次组织县直二十多个部门到该镇召开现场办公会，并以《会议纪要》的形式由县委办和县政府办负责督察落实，但到具体“兑现承诺”时这些县直单位“部门利益”的顽固性和对抗性就充分地暴露出来。最后是三四十位县级领导干部分管的“单线工作”往往使乡镇基层政府难以应付，因此乡镇党委书记即使有“三头六臂”也不一定能够“弹好钢琴”，让上级领导人人都满意，最终招惹是非的还是乡镇“一把手”。
（四）乡镇基层政府的决策监督具有封闭性和滞后性
目前我国农村政治结构是一种“乡政”与“村治”二元分离的管理体制。村庄内部发生的事情，乡镇政府可以不管，乡里发生的事情，村级组织更无权过问，二者之间好像隔着一道“防火墙”，各自搞自己的事情；而在一般情况下，上级组织对乡镇政府的决策监督也不会过多干预。这样，乡镇一级政府基本就变成了一种“上下两头都管不着”的“悬空”状态。但在事实上，乡镇基层政府至今并未彻底摆脱以往人民公社体制的影响，“具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制”[13]。总的看，目前我国乡镇基层政府的决策制定具有封闭性，而对其决策实施效果的评价和监督则具有滞后性。比如在全国统一取消农业税以前，乡镇基层政府有一项重要的决策内容，就是把上级下达的农业税、农林特产税、屠宰税和“三提五统”等指标任务分解到村一级，然后再由村一级组织具体分解到各个农户。这一时期，虽然党中央和国务院三令五申要求对农业税和农林特产税“据实征收”，同时要求把“三提五统”总量控制在农民上年人均纯收入的5％以内。然而乡镇基层政府通常采用的决策方法是把上年分配给各个行政村的“指标基数”，加上当年按比例分摊的“追加任务”硬性往下分解，其结果是造成了村与村之间、农户与农户之间每年承担的税费任务指标“苦乐不均”、甚至是“一错再错”。尤其是在制定计划生育罚款标准、土地管理收费标准和乡镇财政预算内外收支管理明细账以及对上级政府财政支农专项资金使用等等问题上，可以说乡镇基层政府的决策随意性更是五花八门、朝令夕改。因此，到了上世纪90年代以后，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三支手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，致使“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[14]。总的看，这一时期的农民负担问题越来越严重，乡镇负债数额越来越大，涉农收费恶性案件越来越多，中央财政支农转移支付资金“跑、冒、滴、漏”的现象越来越普遍，几乎都与乡镇基层政府决策过程的封闭运行和具体实施的监督滞后有着直接关联。
二、乡镇基层政府是推进我国决策科学化民主化的重要突破口
我国改革和完善政府科学决策机制需要解决的最核心、最根本的问题是实现“两个转变”：即从过去的“经验决策”转变到“科学决策”的轨道上来，从过去的“少数人替大多数人决策”转变到“大多数人直接参与决策”的轨道上来，切实做到科学执政、民主执政、依法执政。这是我们党提出加快推进政府决策科学化民主化最深刻的政治背景与现实根源，也是推进中国特色社会主义民主政治建设一项长期而重大的历史任务。虽然理论界近年来对于如何扩大所谓的“大民主”（即人民民主和党内民主）和所谓的“小民主”（即村民自治和城市社区自治）的问题探讨较多，但是对于如何从实际操作层面去推进我国政府决策科学化、民主化、程序化、规范化、制度化、法律化的问题似乎研究的还不够深入。究其根源就在于，我们总是偏重于对党和国家宏观决策机制的总体性设计，而对于地方各级政府（省、市、县、乡镇）决策机制的基本特征及其运行规律的认识还比较模糊。特别是改革开放近三十年来，中国政府的纵向权力调整从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾和对立，中央与地方之间以及地方各级政府之间的“事权”和“财权”划分不合理，致使中央、地方、基层这三个不同层次的政府“应该做什么，不应该做什么”还没有完全搞清楚。尽管在党的十三大报告中提出了“中央、地方、基层的情况不同，对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题决策，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。党中央应就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策；省、市、县地方党委应在执行中央路线和保证全国政令统一的前提下，对地方性的重大问题提出决策；凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则”，但是就实际操作而言“我们至今仍然没有建立起一整套严格的决策制度和决策程序，没有完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统。直到今天，一些领导人凭经验拍板决策的做法仍然司空见惯，习以为常。决策的科学性无从检验，决策的失误难以受到及时有效的制止，决策出了问题难以及时纠正，只有等到出现了大问题，才着手堵塞漏洞，或者拨乱反正，而这时已经悔之晚矣。这种盲目拍板、轻率决策的情况，现在到了非改不可的时候了。这个问题不解决，我们的社会主义制度就是不完善的，不健全的，我们的经济也难以得到持续稳定的发展。我们进行政治体制改革，一个极为重要的方面，就是要解决这个问题”[2]（P520521）。
因此，我国现阶段推进决策科学化民主化，必须着眼于实效，必须着眼于调动广大基层干部和人民群众的积极性和创造性，要从办得到的事情做起，逐步建立和完善各级政府决策机关在重大问题决策上的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，以防止决策的随意性和盲目性。中国在改革开放以前出现的重大决策失误主要表现在党和国家宏观决策层面，比如“‘大跃进’决策的失误造成数以亿计的重大损失，这还只是物质财富方面可以计算出来的损失，还有许多无形的损失，特别是在人们的精神状态方面造成的损失，比这影响更为严重。‘文化大革命’十年的决策失误，更是误国殃民，祸及子孙，使我们至今仍不得不努力消除这些重大决策错误所造成的深远后果”[2]（P523524）；而在改革开放以后这种情况已经得到了彻底扭转和改善，当前面临的最大问题是一些地方和部门搞“上有政策，下有对策”，比如“我们的个别地区、个别部门的组织已经变质了，中央的什么口号来了，他们应付一下，平平淡淡，也不反党，可是几个书记勾结起来，停滞、腐化、堕落。这不是变质?”[15]这种局部性的中国式“地方政权苏丹化”现象被有的学者概括为“权力范围的私产化，权力运作的无规则化，统治方式的非意识形态化，以庇荫网络为基础的朋党组织结构”[16]，它实质是一种整体性和结构性的地方官场内生拓展型权力腐败，目前正在向群体化、集团化、规模化、半公开化大面积扩散的趋势发展，最终将形成一个能左右当地官场政治生态、且与中央政府相抗衡的“地方性权力实体”，最终将有可能酿成一场“全方位的政治生态灾难”和“局部性的和平演变”[17]。邓小平曾经告诫全党，“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听”[10]（P403），“中国要出问题，还是出在共产党内部”[18]（P380)。胡锦涛最近也指出：“坚持立党为公、执政为民，不能停留在口号和一般要求上，必须围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，努力把经济社会发展的长远战略目标和提高人民生活水平的阶段性任务统一起来，把实现人民的长远利益和当前利益结合起来。群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。各级党委和政府要坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，推进决策科学化民主化”[19]。有鉴于此，我认为，在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇政府是推进我国政府决策科学化民主化的基础性环节和重要突破口。
（一）乡镇基层政府处在农村改革的最前哨，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势
众所周知，中国实行改革开放政策最先是从农村改革取得突破口的。试想，在上世纪70年代末80年代初那样一个继续坚持“两个凡是”极“左”路线的特殊政治背景下，如果没有安徽小岗村18户农民手摁血书私底下搞土地“大包干”试验，如果没有广西宜山、罗城一带的农民自发搞起“村民自治”实践，如果没有四川省广汉县向阳乡最先把“人民公社”的牌子摘下来的大胆举动，如果没有浙江温州农民“靠着一把剪刀闯天下”和建立“龙港农民城”的伟大创举，如果没有河南林县农民“十万建筑大军出太行”的一股子闯劲……那么就很难想像我们过去长期坚持“以阶级斗争为纲”的思想坚冰会一下子解冻，全党和全国的工作重点会及时转向以经济建设为中心的发展轨道上来[20]。正如邓小平后来总结说：“我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是。农村搞联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导”[18]（P382）；“农村改革中，我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。……这是我个人没有预料到的，许多同志也没有预料到，是突然冒出这样一个效果”[18]（P238）。当然，这种偶然现象的背后却带有必然性，这就是“我们党长期倡导的‘从群众中来，到群众中去’的群众路线的方法，‘集中起来，坚持下去’的领导方法，抓典型、搞试验、调查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的决策方法，至今仍然是我们应该继承的宝贵财富”[2]（P515）。当前我国农村改革和发展形势日新月异，新情况、新问题、新矛盾、新趋势层出不穷，乡镇基层政府处在农村改革的最前哨，是党和国家在农村各项工作的“前沿指挥部”，一方面它可以根据农村政策实施的特定情形，准确把握和及时调整实施时间、实施对象、实施范围和实施效果，另一方面它可以把广大基层干部和农民群众在农村改革实践中创造出来的新经验进行整理和总结，及时反馈到上级，以便于党和国家不断改进和丰富完善在农村的路线、方针、政策，共同引领亿万农民群众又好又快地建设社会主义新农村。因此，“在中国这样一个拥有9亿多农民人口的农业大国，研究和解决‘三农’问题的智慧资源是极其广泛而丰厚的。且不说我们从亿万农民群众那里汲取营养了，单凭全国两千多万农村基层干部的集体智慧也能找到一条治本之策。主要依据是什么呢？因为，目前我国农村基层干部已不同于过去的‘三八式’农民干部，他们都是20世纪80年代以后回乡工作的清一色大中专毕业生，既拥有丰富的农村基层工作经验，又拥有扎实的理论功底和专业技能。问题的关键在于，我国现行的干部管理制度和政绩评价机制使他们长期习惯于听从上边发出的‘同一个声音’，按部就班地‘一切行动听指挥’，久而久之就会养成一种僵化、呆板、驯服的‘传令工具’，而失去了他们应有的创造活力。如果说眼下的‘三农’问题最复杂、最棘手、最难解决的话，那么我们不妨主动走到乡下去找到一百名县委书记或县（市）长、一千名乡镇党委书记或乡镇长、一万名村党支部书记或村民委员会主任、十万名农村党员或农民群众代表寻策问计，这样做肯定会茅塞顿开，受益匪浅”[21]。总之，推进决策科学化民主化并不是一个深奥的学术概念和理论命题，它主要是也永远是存在于具体工作实践和基层干部群众之中的一个重大现实政治课题。
（二）乡镇基层政府处在农村工作的第一线，是推进社会主义新农村建设的主力军
目前，我国13多亿人中仍有63％的农业人口、60％的劳动年龄人口、66％的老年人口和70％的少儿人口分散居住在广大农村地区。但是，全国的乡镇总数却比农村改革初期减少接近三分之二，也比人民公社时期减少接近三分之一。据民政部专家预计，到2010年全国乡镇数量将控制在3万个左右[22]。可见，在我国现实的政治生活中，乡镇是一个十分重要的且相对独立的基层政治单元、经济单元、社会单元和文化单元。乡镇基层政府不仅是党和国家在农村各项工作的落脚点，而且是建设社会主义新农村的具体组织者、实施者和主力军。因此，“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”[23]。正如我国著名社会活动家费孝通先生早在上世纪四十年代所提出的，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是必须要有一个为人民服务的地方基层政府”[24]。根据现代西方政治学中的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”，是实现乡村社会有效治理和满足农民对公共品需求的一项重要制度基础。而大量的事实也表明了，“一国政府在政策的决定和实施上，如果不事先听取地方基层政府以及非政府组织和非营利组织的意见的话，那么将很难使政策奏效，因而建立在协商基础之上的共同决策机制终将成为事实”[25]。所以，党的十五届三中全会决定明确提出：“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。建设有中国特色社会主义新农村，关键在于加强和改进党的领导，充分发挥乡（镇）党委和村党支部的领导核心作用，建设一支高素质的农村基层干部队伍。扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用”[26]。
那么，乡镇基层政府在推进社会主义新农村建设中应当发挥哪些作用呢？温家宝总理日前发表署名文章指出：“考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[27]。因此，乡镇基层政府当务之急是要抓好三件大事：一是必须在广大农民群众中重新塑造党和政府的良好形象，再造基层民主权威。农村改革近三十年来，由于体制上和领导方式方法上存在的诸多问题，乡镇基层干部在农村税费征收、计划生育罚款和集体土地管理等具体问题上，不仅严重损害了党和政府在广大农民群众心目中的形象，而且造成了党群干群关系的紧张和矛盾对立。一些地方的农村基层党组织长期处于一种瘫痪、半瘫痪的状态，结果造成了部分农民对坚持党和政府领导的观念淡化，农村集体经济的基础大大削弱，甚至在某种程度上偏离了社会主义的发展方向。尤其是一些地方的社会不良风气如封建迷信、赌博、铺张浪费、非法宗教和宗族势力活动滋长蔓延，恶性刑事案件如抢劫、杀人、放火、偷盗等逐年增多，就连早已绝迹的一些社会丑恶现象如嫖猖卖淫、拐卖儿童、吸食鸦片也死灰复燃等等。下一步，乡镇基层政府必须从广大农民群众最关心、要求最强烈的热点难点问题入手，重点抓好农村社会治安秩序的整顿和治理，切实做好乡村债务的“旧账清理”，坚决遏制住新的不良债务发生，要坚持“两公开、一监督”的原则把中央和地方各级政府财政支农专项资金管理好、使用好。总之，乡镇基层政府应当通过自身的实际行动，重新唤回广大农民群众对坚持党和政府领导的权威和信任感。二是必须找准农村改革和发展的突破点，创造性地开展各项农村工作，再造农村市场经济的微观主体。必须清醒地认识到，目前制约我国农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面还没有得到根本改变，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的体制机制还没有完全建立起来。因此，扎实稳步地推进社会主义新农村建设，必须通过进一步深化改革来提供体制保障和动力机制。比如，“农村改革一开始，一个优先的目标就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制即市场经济机制的问题。忽视这一条，农民家庭承包土地经营就被限制在自给经济水平，必将影响国民经济的整体发展和农民生活的改善”[28]（P146）。尤其是在农村集体耕地之外，“还有广阔的国土资源（包括60亿亩草原，42.7亿亩林地，42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上仍处于一种权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已严重制约着农业结构的调整、农业效益的提高和农民增收的步伐”[29]。同时，下一步如何改革和完善农村金融体制，进一步拓宽农民融资渠道，如何改革和完善农业科技推广体制和农村市场流通体制等问题，可以说目前都还没有真正破题。也就是说，“尽管农村改革取得了令人瞩目的成就，可是不论哪一项改革只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一大堆问题亟待解决”[28]（P150)。就总体而言，“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的现代农村社会保障制度”[30]。因此，下一步应当通过继续深化农村经济体制改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过继续深化农村政治体制改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主[31]。三是必须按照“科学、民主、实用、可行”的基本原则，切实做好各个乡镇辖区内的新农村建设长远发展规划和年度实施计划。建设社会主义新农村是我国现代化进程中一项长期而繁重的历史任务，由于全国各地农村的自然地理环境、经济社会发展水平、民族和历史文化传统都不尽相同，在有的地方可能需要经过几十年、甚至上百年的艰苦努力才能实现这一宏伟目标。这就要求乡镇基层政府必须从维护广大农民群众的根本利益和长远利益出发，首先要与上级政府、专家、农民群众一起共同研究制订新农村建设规划和实施措施，同时要一件一件的抓好落实而不能搞“形象工程”和“花架子”。
（三）乡镇基层政府直接面向广大农民群众，是推进我国决策科学化民主化的基础性环节
乡镇基层政府的工作对象直接面向广大农民群众，其决策内容和复杂程度相对简单一些，决策作用范围相对小一些，决策实施效果相对容易检验一些，决策成本和风险性相对低一些。它不仅可以做到直接与广大农民群众面对面沟通和协商对话，而且能够在最大程度上弥补决策者的信息不足、知识不足和能力不足等等缺陷，从而使决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者在这里达到高度的统一。同时，我国经过最近二十多年的基层民主建设实践和探索，九亿多农民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务和实行村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已经成为了一项基本的社会政治制度。因此，从乡镇基层政府入手推进决策科学化民主化，既可以更加直接地把决策的民主性和科学性有机地统一起来，又具有坚实的“村民自治”的群众基础。下一步，必须坚持“主权在民”的社会主义民主政治建设原则，一方面要积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇基层行政管理体制和运行机制；另一方面要把乡镇基层政府从过去的主要“对上负责”的执行式决策模式，转换成为“对上负责”与“对下负责”相结合的自主决策模式。总之，“所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，就没有科学化。反过来说，所谓决策的民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法。否则只是形式的民主，而不是真正的民主。所有这些不仅是一个理论问题，而且首先是一个紧迫的实践问题”[2]（P521）。
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