试析地方立法工作中的几个观念问题

　　地方性法规作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，在促进地方经济社会发展、维护社会稳定、推动社会主义民主法制建设方面发挥着巨大作用。但是由于人员素质、机构设置、立法技术、立法观念等方面的原因，目前地方立法的整体质量还不够高。为了推动地方立法的发展，提高立法质量，下面笔者就地方立法过程中的几个观念问题试作分析。
　　
　　一、关于执行立法计划的观念
　　
　　一般来说，计划是做好工作的前提和基础。一个切实可行的计划往往能使工作事半功倍，大大提高工作的效率和质量。立法工作是一项集体性和组织性很强的工作，从法规案的提出到法规的公布实施，牵涉许多部门和单位，要使各个环节紧凑衔接、配合有序，必须事先拟定好立法计划。据了解，目前各地人大基本上都在年初制订好本年度的立法计划，有的甚至还有长期立法规划，这对于做好地方立法工作无疑是非常重要的。
　　不过需要讨论的是，我们应该如何具体执行和实施立法计划。换句话说，立法计划是必须不折不扣地执行还是可以根据情况适当变通？实践中，有一种过分看重立法计划的倾向，认为立法计划一经制订，就不能轻易改变。笔者认为，执行立法计划固然重要，但也不是碰不得。根据实际情况，适当调整和变更立法计划是十分必要的。这是因为：一方面立法计划一般是人大法制工作机构在征求政府法制部门和职能部门意见的基础上拟定的，虽然经过一定的调查研究、讨论协商程序，但毕竟没有经过有关专门委员会（主要指法制委员会）和常委会的审议。立法项目一旦进入审议环节，在立法的必要性及采取何种立法形式（指立、改、废）等重大问题上就可能会产生不同意见。如果意见分歧较大，立法项目就可能面临流产，这是立法本身的性质和特点决定的。如我们在讨论法规废止案时，就可能会遇到一些常委会委员或者专门委员会委员提出法规案不应废止而应修改的意见，如果这种意见占据多数，并且理由比较充分，我们就不得不按照审议意见，改变或放弃该立法项目。另一方面，客观情况是不断发展变化的，立法过程中可能会出现一些拟定立法计划时没有预见到的情况，如上位法发生变化（包括出台、修订、废止）、上级人大立法计划进行调整或者下发滞后（地方人大拟定立法计划时一般要参考上级人大立法计划，以与之衔接）、有关部门临时提出新的立法议案等等，这些情况的变化都可能影响原定立法计划的实施。例如，前不久辽宁省沈阳市中级人民法院在审理案件中，发现某地方性法规的规定违反上位法，建议作出处理，主任会议认真研究后，认为法院的意见有道理，遂决定修改该条例，并补充纳入当年立法计划。
　　人大法制工作部门有些同志对增加、补充立法项目相对能够理解，而对于减少、变更立法项目则不大能接受。主要原因是，他们认为减少、变更立法项目意味着其没有完成立法任务，至少说明拟定计划时考虑不周。应该说，这些人的工作态度和责任感是值得肯定的，不过，这种担心确实有些狭隘。
　　
　　二、关于调动专门委员会立法积极性的观念
　　
　　专门委员会由于具有各自不同的专业优势，在立法中往往发挥着独特的作用，对于保证立法质量必不可少。因此，调动有关专门委员会参与立法的积极性非常必要。但是实践中，一些地方为了调动专门委员会参与立法的积极性，却赋予专门委员会提出法规草案修改稿的权力，即法规草案在二审阶段由有关专门委员会提出法规草案修改稿，到了三审阶段再由法制委员会提出法规草案修改稿。
　　笔者认为，这种法规草案修改稿提出主体的“二元”结构是不妥的，应该采用“一元”结构，即由法制委员会统一提出法规草案修改稿。一是，法制委员会是负责法律工作的专门委员会，在法律专业知识，特别是立法技术和理论方面，有独特的优势。二是，实践中法制委员会与法制工作委员会密不可分，甚至是共用一套人马，自始至终参与立法工作，对有关情况更加了解和熟悉。三是，统一由法制委员会提出草案修改稿能够保持连贯性，避免“两张皮”和“大翻盘”。这一点尤其重要。实际中，由于立法思路、认识程度、观察角度等方面的不同，经常会出现专门委员会提出的草案修改稿与法制委员会提出的草案修改稿大相径庭的情况，不仅造成了立法资源的浪费，也给审议和表决增添了困难和麻烦。
　　不仅如此，一元结构也更接近全国人大常委会的做法。立法法第二十七条规定：常务委员会（即全国人大常委会，笔者注）会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
　　可能会有人担心，采用一元结构，“剥夺”有关专门委员会提出法规草案修改稿的权力会伤害其参与立法的积极性，不利于协调部门关系。这种担心虽有一定道理，但不免片面。试想，如果出现大翻盘的情况，专门委员会的意见大都被推翻，岂不更伤害感情？其实，提出草案修改稿和采纳意见是两回事，不提出草案修改稿，并不等于不能表达本部门的意见。专门委员会的意见完全可以通过提出书面审议意见、列席法制委员会会议等途径表达出来。这方面，立法法针对全国人大常委会立法程序作了详细规定，地方人大不妨参照执行。
　　
　　三、关于借鉴外地立法经验的观念
　　
　　多年来，地方人大之间的工作交流，包括立法交流十分活跃。但是，这种交流多趋于表面化、程式化，交流的实质内容不是很多，成果则更少。就立法而言，各地真正有意义有价值的横向借鉴吸收并不多。主要有三个方面的原因：
　　一是片面强调地方特色，认为外地的经验不适合本地的土壤。应该说，立法体现地方特色，作为地方立法工作的宏观指导思想，是非常有意义的。但我们对它切不可机械地、片面地理解，事实上，各地制定的地方性法规所依据的客观情况和法制环境多数共性大于个性，相同或相通的地方远远多于不同或者有特色的地方。相互借鉴和吸收并不缺少客观基础。
　　二是错误理解“依据”与“抄袭”、“参考”与“排斥”的含义及关系。实践中，有些同志认为，法律、行政法规是地方立法的“依据”，必须遵守，因而直接或变相“抄袭”法律、行政法规等上位法的规定；而对于外地的立法，认为只是“参考”，可用可不用，因而“排斥”借鉴吸收。这种认识是不正确的。法律、行政法规作为地方立法的“依据”，是说地方立法不能超越它的授权、不能与它相抵触，并不是要仿照它的条文“造法”，更不应该直接“抄袭”；而“参考”外地立法，也不能简单理解为“可用可不用”。一句话，“依据”不是“抄袭”的理由，“参考”也不能作为“排斥”的借口。事实上，真正好的立法例，应该是多横向借鉴吸收，少（或不）纵向抄袭的立法。
　　三是面子问题，即认为借鉴外地立法丢自己的面子，体现不出自身的能力和价值。笔者认为，这就更没有必要了。因为借鉴吸收并非照抄照搬，而是去伪存真，去粗取精。真正的借鉴吸收同样需要认真思考，需要调查研究，需要付出艰辛和汗水，并不存在投机取巧、偷懒耍滑的问题。
　　当然，实际工作中我们不仅要注重对正面经验的吸收，即将外地立法中有操作性的、实践证明效果好的规定直接拿来或稍加改造，纳入本地立法，同时也要注意吸取反面的教训，即对于外地立法中可操作性不强的、实践证明效果不好的规定，在本地的立法中尽量回避，避免重蹈覆辙。
　　
　　四、关于对待领导意见的观念
　　
　　地方人大机关的领导（主任、副主任）一般具有双重身份：一是领导身份，即作为地方国家权力机关领导者的身份；二是代表、委员身份，即作为本级人民代表大会代表和常务委员会委员的身份。就领导身份而言，他们具有领导者的一般属性，即组织、指挥被领导者，通过对被领导者发号施令，与其共同完成一定的工作目标和任务。这种情况下，他们与被领导者之间是领导与被领导、服从与被服从的关系，作为被领导者，必须遵从领导者的指示，听从领导者的指挥，不得违抗其命令。就代表、委员身份而言，人大机关的领导与其他代表、委员一样，在履行代表、委员职责中具有同等的权利和义务，一人一票，没有任何凌驾或优越于其他代表、委员的权力。其履职发言是行使代表、委员权力的形式和表现，不具有任何指示、命令的属性和色彩。
　　从事立法工作的同志，在地方立法工作中要注意区别人大领导身份的双重属性，不可将两者混淆。但遗憾的是，有些同志在实际工作中却有意无意地将两者不加区别，把领导同志任何时候、任何场合的发言都奉为圣旨，置于其他代表、委员的发言之上，高看一眼。这对立法工作是十分不利的。例如，明知领导同志的立法修改意见不合适，也按其意见办理；明知领导同志的立法建议根据不充分或不符合实际，还要反复论证、调研，直到该领导同志离开领导岗位才善罢甘休。这种立法过程的“拍马屁”或混淆是非，不但浪费时间、人力、物力，也与民主法制的基本要求背道而驰，格格不入，是应该及早摒弃的。
　　当然，在工作中区别人大领导的双重身份，不仅仅是被领导者的义务，领导者本人更应该率先垂范，自觉扮演好不同角色。如果领导同志在工作中不能自觉区分两者的不同，甚至将两者混为一谈，仅仅对被领导者作出要求，的确有过于苛刻之嫌，事实上也不大可能办得到。笔者认为，领导同志做到自觉区别不同身份，除了首先要对自己的地位、职责、权力有着清晰、明确的认识外，还要具备宽阔的胸襟和强烈的民主法治意识，摒弃不正确的面子观，不要把自己意见的不被采纳视为对自己的不尊重。
　　小结
　　立法工作中，我们往往重视法律知识、法学理论、立法技术等对于立法质量的意义，而忽视立法观念、认识对立法工作的影响。本文结合实际提出了立法过程存在的几个观念问题，并做了简要分析，希望能够抛砖引玉，激发广大立法工作者对此问题进行更多、更好的研究和讨论。
　　（作者单位：辽宁省沈阳市人大常委会法工委）