人大工作创新的实践与思考

　　适逢纪念关于真理标准问题的讨论及改革开放30周年之际，第二届湖北省市州人大常委会研究室主任研讨会于2008年6月18日至20日在该省黄石市召开。研讨会以“人大工作创新的实践与思考”为主题，探索地方人大工作创新的新理论、新制度、新方法。湖北省及17个市、州、直管市、神农架林区人大常委会研究室的负责同志共50余人参加了研讨会。现就会议研讨情况综述如下。
　　
　　一、关于人大工作创新的必要性
　　
　　武汉市、宜昌市、荆门市、随州市、神农架林区人大常委会研究室负责同志认为，创新，不仅是经济社会发展的不竭动力，也是民主法治进步的源泉；创新，已经成为地方各级人大必须思考的一个重要理论问题和必须立即付诸行动的一个重大实践课题。武汉市、荆门市人大常委会研究室负责同志还认为，观念的创新是创新的前提，通过理顺党委与人大的关系、理顺党的领导与依法办事的关系、理顺依法办事与创新的关系，排除思想阻力、观念障碍，纠正错误认识，增强创新的时代感、责任感和使命感，人大工作才会向前推进，才会充满生机与活力。
　　黄冈市、孝感市、咸宁市人大常委会研究室负责同志认为，党的十七大提出人民民主是社会主义的生命，对人大工作在新世纪新阶段与时俱进、开拓创新，提出了更核心、更准确、更具有时代性和发展性的要求。而宪法和法律赋予人大及其常委会的职权还没有用足用活，一些重要的职权如重大事项决定权、质询权、特定问题调查权、罢免权等监督手段还没有使用或没有用足、用活、用好，这都给我们在今后的工作中留下了进一步创新发展的空间。
　　荆州市人大常委会研究室负责同志在谈到人大宣传工作创新时指出，人大宣传工作如果仅仅局限于会议报道和活动宣传，囿于发表法律、法规通过的消息和颁布法律、法规条文，而不作深入的宣传，就会使人大工作蒙上形式主义的阴影，给人民群众造成一种人大就是开会、立法、检查的错觉。只有不断拓宽宣传领域，增强宣传深度和广度，创新宣传的方式和方法，采用群众喜闻乐见的多种形式，把宣传工作搞得丰富多彩、生动活泼，才能真正让广大人民群众从具体生动的事例中切实感受到人大制度的优越性，感受到人民当家作主的真正内含，才能为推动人大工作的不断创新和发展发挥舆论导向作用。
　　湖北省人大常委会研究室负责同志认为，坚持创新，是坚定不移发展社会主义民主政治的现实需要。对于人大工作来说，如果拒绝创新，就不可能进步。人大工作作为党和国家工作的重要组成部分，作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，涉及社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面，关系到国家各项事业全面协调可持续发展，理应在党的理论创新的引领下，与时俱进、锐意创新。
　　
　　二、关于各地人大工作创新的具体做法
　　
　　各地人大在创新方面做了许多有益的尝试，取得了初步的经验和阶段性的成果。
　　在立法工作创新方面。恩施土家族苗族自治州人大在自治条例和单行条例草案审议程序中引入辩论制度，创新立法工作机制。
　　在监督工作创新方面。武汉市人大常委会建立听取和审议公检法办案质量检查情况报告制度；十堰市人大常委会把集中审议和分组审议结合起来，并由各组召集人将分组审议情况向全体会议报告，以提高审议“一府两院”专项工作报告的质量；孝感市人大常委会在听取和审议专项工作报告方面进行创新，推广常委会组成人员在会前填写“审议意见卡”制度；黄冈市人大常委会建立财政收支在线查询监督系统，实行预算调整中争议较大项目单项表决制度；咸宁市、仙桃市人大常委会实行“两个报告”（“一府两院”专项工作报告，人大常委会视察组专项工作视察报告或调研组专项调研报告）同时审议制度；仙桃市人大常委会在审议“一府两院”专项工作报告时，实行中心发言人制度；潜江市人大常委会抓住“时效”和“实效”开展监督工作；神农架林区人大常委会规定政府部门正职负责人确因特殊原因不能到会报告工作的，必须会前提出委托副职报告的书面申请，并经人大常委会同意；荆门市人大常委会将行使监督权与行使决定权相结合，两项职权良性互动，形成合力，发挥综合效应。
　　在人事任免工作创新方面。武汉市、黄冈市、孝感市人大常委会建立拟任审判和检察人员任前公示制度；神农架林区人大常委会将被任命人员的供职报告印发林区人大代表监督落实，并将审议意见载入专项工作报告单位主要责任人的档案，作为党委组织部门考核任用干部的依据。
　　在代表工作创新方面。黄石市人大常委会采取“巡回督办制度”、“五步办理法”和“未完毕事项实行跨年度跟踪督办”三项措施提高代表建议办理的落实率；鄂州市人大常委会建立和健全“人大代表专线”制度，创新闭会期间代表的活动。
　　在组织工作创新方面。随州市人大常委会增加专职委员的数量，提高常委会组成人员的专职化程度。
　　在研究和宣传工作创新方面。宜昌市人大常委会建立和完善考评体系，创新人大理论研究和新闻宣传工作机制；黄石市、荆州市、宜昌市、十堰市、孝感市、鄂州市、黄冈市、咸宁市、神农架林区建立新闻发言人制度；黄石市人大常委会运用互联网和短信平台宣传人民代表大会会议；襄樊市人大常委会工作机构与新闻媒体联合创办《人大广角》《人大视点》《人大代表面对面》等宣传栏目，拓宽人大监督与舆论监督有机结合的新途径；荆州市人大常委会在开辟阵地、拓展栏目、丰富内容、完善机制、健全组织等方面不断创新，积极宣传人大制度。
　　在机关工作创新方面。天门市人大常委会实行机关岗位目标责任制管理，按月将任务分解到委室、细化到天，月底结算。
　　
　　三、关于人大工作创新必须坚持的原则
　　
　　黄石市人大常委会研究室负责同志认为，人大工作创新，必须在坚持依法办事、依程序办事、集体行使职权的同时，遵循创新的合法性原则，解决创新的可操作性问题，发挥创新的主动性精神。
　　黄冈市人大常委会研究室负责同志认为，创新必须坚持正确的政治方向，具备求真务实、迎难而上的勇气，坚持在依法履行职权的前提下进行，在继承的基础上进行，尊重基层的首创精神并把实践作为判断是非和检验得失的标准。
　　湖北省、咸宁市、天门市人大常委会研究室负责同志认为，人大工作创新最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。人大工作创新应当严格遵循合法性原则，不违背法律的实体性和程序性的规定，要积极探求贯彻落实之路，深入研究法律设置的有关制度、规则的立法目的、意图，并将其适用范围、条件和程序细化分解到具体操作层面，使其由原则、模糊和僵硬变得具体、明晰和灵动，从而将现行法律的规定用足用活用好。即使现行法律滞后了需要变动，但在没有修改或者废止以前，还必须遵守。
　　
　　四、关于人大工作创新的方向
　　
　　与会的湖北省及17个市州的人大常委会研究室负责同志一致认为，方法创新是人大工作创新的大有作为之处，各级人大及其常委会要紧紧围绕立法、监督、人事任免和决定重大事项等重要职权，不断创新工作方法，切实提高依法履行职责的水平。
　　第一，创新立法工作方法要以“提高质量”为价值取向。法律是全社会必须一体遵循的活动规范和行为准则。立法质量的高低，直接关系到法的实施的效果。经过多年的实践，享有立法权的人大已经在如何提高立法质量方面有了一些好的做法，如法规草案向社会全文公布，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见；对法规草案中涉及的法律关系复杂、专业性较强的问题，通过立法论证会等形式，广泛征求意见，深入研究论证；对施行一段时间的法规开展立法后质量评估，等等。在继续坚持这些好的做法的同时，要把握好三大关键环节：一是“立项”，要研究如何选好“靶子”，找准方向，在科学合理确定立法项目上创新立法选项机制，分轻重缓急，当立则立；二是“审议”，要在如何提高法规审议质量上创新审议机制，使常委会、各专门委员会把主要精力放在法规草案的审议上；三是“参与”，要研究如何进一步扩大公民有序的立法参与，在广度和深度上下工夫，切实做到发扬民主，集思广益，使制定和修改的法规充分反映人民群众的意愿，符合我国的国情和实际，经得起历史的检验。
　　
　　第二，创新监督工作方法要以“增强实效”为价值取向。人大监督工作容易做虚，难以做实。如何增强实效是做好人大监督工作的关键。一方面，要按照吴邦国委员长关于监督工作“围绕中心、突出重点、一抓到底”的要求，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口，把听取审议专项工作报告和执法检查结合起来，把推动改进工作和修改完善法规结合起来，围绕一个主题，综合加以运用，不断进行跟踪监督，增强人大监督工作的针对性。另一方面，要看到监督法及各地已经出台的监督法实施办法，都是对实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；对实践经验尚不成熟而又需要作规定的，作出原则规定，留下改革空间；对缺乏实践经验，存在较大争议的，暂不作规定，待条件成熟再作补充完善。这些“作出原则规定”的和“暂不作规定”的领域，就是人大工作创新的关注点之所在。
　　第三，创新任免工作方法要以“知人善任”为价值取向。党管干部的原则是人大任免工作的基本原则，绝不能突破或者否定。但是，我们依然可以在人事任免的具体方式方法上加以改进和完善。如：在党的十七大提出的“加强干部选拔任用工作全过程监督”，“健全领导干部职务任期、回避、交流制度”，“健全干部双重管理体制”的要求下，如何加强对人大常委会任命的干部的任后监督、管理，等等。总之，要通过方式方法上的创新，实现党管干部原则和人大依法任免的有机统一，坚持德才兼备的标准和“四化”的方针，努力做到“任人唯贤”。
　　第四，创新重大事项决定工作方法要以“正确决策”为价值取向。正确决策是各项工作成功的重要前提。人大行使重大事项决定权，要研究“党委领导、人大决定、政府执行、人大监督”的权力运行机制，研究党委、人大、政府在各自职权范围内的决定权的关系，研究讨论决定重大事项的范围，研究如何完善对重大事项决定权的立法。要在完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立重大事项社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度，完善决策论证制和责任制等方面，加强研究和创新，防止决策的随意性。要把决定权与监督权结合起来，在监督的基础上作出决定，并通过行使监督权保证决定的落实。
　　湖北省人大常委会研究室负责同志认为，除做好方式方法的创新之外，人大工作创新还可以在理论创新和制度创新上有所作为。要本着实事求是的态度，密切联系实际，以重大现实问题研究为主攻方向，注重从实践中发现理论创新的生长点，把实践经验上升为新的理论，指导实践创新并经受实践创新的检验。
　　武汉市人大常委会研究室负责同志认为，正确理解法律精神是创新的关键，而从增强实效的角度出发，对于当前的地方人大工作来说，落实好现有的法律制度、决议决定、意见建议，就是最大的创新。
　　（作者单位：湖北省人大常委会研究室综合处）