３０年选举制度建设的基本经验之五 坚持社会主义法治原则 严格选举法律制度和监督保障体系

　　在换届选举中，充分发扬民主与严格依法办事是相辅相成的。发扬民主必须在法律规定的范围内进行，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法、选举法和地方组织法对我国选举制度的基本原则和具体程序作了明确规定，任何组织和个人都必须严格依照这些规定办事，切实保障选民和代表的民主权利[1]。最为重要的是，执政的中国共产党应当带头遵守宪法法律，维护宪法法律的尊严。中央反复要求：“我们党领导人民制定了宪法和法律，更要领导人民贯彻执行好宪法和法律。各级党委要认真学习和带头遵守宪法和有关法律的规定，养成依法办事的习惯。对下级党委和组织、干部部门在任免、调动干部工作中是否有违反宪法和法律的问题，要经常检查监督，发现有不依法办事的情况，应进行教育，及时加以纠正。”[2]“党组织的一切活动都不能违背宪法和法律的规定，这是党和国家政治生活中必须遵守的一个基本原则，必须引起各级党委高度重视。”[3]“在选举工作的各个环节，都要遵守相关的法律规定和程序要求。各级党委、政权机关和选举委员会要严格依照宪法和法律的规定进行工作。全体党员尤其是党员干部要带头遵守有关法律的规定。”[4]“在选举过程中，要防止和及时纠正任何违法行为和不正常活动，严禁搞贿选或利用宗法势力操纵选举。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举的违法行为，要依法惩处。”[5]
　　
　　经验一：我国选举制度的发展首先反映为选举法律的修改完善。一步一步完善起来的选举法律规范，是30年来选举实践健康发展的法制基础。但尚处在发展完善过程中的现行选举法律不可能尽善尽美，顺应形势发展适时修改选举法律依然是今后坚持要做的事。
　　
　　改革开放一开始，选举法律建设就成为法制建设的重头戏，经过一系列的立、改、废，我国的选举法律已经比较完备，形成了以宪法、选举法为核心的完整的法律体系。除了《宪法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，涉及选举制度的法律规范还有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《民族区域自治法》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》，以及全国人大常委会制定的有关选举的办法、决定等，还包括各省、直辖市和自治区人大制定的选举法实施细则、人民代表大会工作条例和规定、代表法实施办法等，其内容包括了县乡人大代表的直接选举、全国人大代表和各省、自治区、设区的市、自治州人大代表的间接选举、中央国家机关（国家主席、全国人大常委会和专门委员会、国务院及其组成部门、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院）领导人员（组成人员）的选举和任免、地方各级国家机关（人大常委会和专门委员会、“一府两院”及其部门）领导人员（组成人员）的选举和任免、民族自治地方自治机关领导人员的选举和任免、农村村民委员会的选举和城市居民委员会的选举等。此外，全国人大制定的《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》中关于香港和澳门特别行政区选举制度的规定以及全国人大常委会通过的有关决定，也是我国选举法律的组成部分。一步一步完善和完整起来的选举法律规范，是30年来选举制度和选举实践健康发展的法制基础。
　　我国选举制度的发展，首先反映为选举法律的修改完善。由于我国社会主义选举制度尚处在发展完善的过程中，现行选举法律以及不同层次和效力的有关选举的制度规范，也不可能尽善尽美。顺应形势发展适时修改选举法律依然是今后坚持要做的事。这不仅需要国家立法层面的不断完善，也需要地方立法的努力，而且还需要地方各级党委和人大常委会、选举委员会和相关部门及人员的共同努力。
　　一是要根据我国经济社会的发展，顺应社会主义民主政治发展的趋势，继续扩大选举民主的范围和深度，有步骤地实现更大范围的直选以至全面普选，切实落实选民的提名权和选择权，实现公民平等选举权，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，使每一选民选票的票力相等。实现这样的目标，是长期的任务，有的条件正在逐步成熟，有的条件尚不具备，或者不可能在当下提上议事日程。但是无论如何，我们得不断排除干扰、创造条件、坚定不移地朝着目标前进，避免反复和走回头路。这是30年选举法律建设的实践得出的结论。
　　二是进一步完善选举机制，使民主选举的各个环节包括选民登记、选区划分、候选人提名和确定、候选人介绍、选举投票、选举结果确认、选举监督和救济以及对选举违法的制裁等，更加透明、更加公正、更加规范，更具竞争性。比如完善选区划分机制，严格依法而又灵活恰当地划分选区，合理解决地域代表制与界别代表制的矛盾，保持选区规模适度，避免过大或过小、同类型选区每一代表所代表的人口数相差悬殊的问题；又如健全候选人提名确定机制，保障选民提名候选人的权利得到真正落实，保证协商确定候选人的过程透明公开，符合多数选民的意志；再如引入选举竞争机制，保证客观公正地介绍代表候选人，保证候选人的公平竞争和选举人自主选择，从而选出素质高、能力强的优秀代表等等。30年来，人们的认识在不断提高，这也为完善选举机制提供了条件和动力。如我们对人大代表广泛代表性的认识，曾经过于关注“代表中有一大批在改革开放、四化建设中做出突出贡献的先进人物。他们中间有劳动模范、‘新长征突击手’、‘三八’红旗手，有善于经营的企业家、企业领导干部，有做出重要创造发明的科学技术人员，有忠诚教育事业的模范教育工作者，有为国争光的文化、体育工作者，有雷锋式的先进人物和保卫祖国、抢险救灾、维护社会治安、保卫四化建设的英雄人物”[6]。这样势必忽略代表参政议政的素质及能力。而人大制度建设和人民民主的发展，使我们越来越认识到，要从政治体制改革和人民代表大会制度建设的角度考虑人民代表大会的换届选举工作，“提高代表素质，改变代表的知识结构、年龄结构”，“改变过去那种为了照顾代表面而层层规定代表构成比例的做法”[7]。在后来的换届选举实践中，越来越重视在广泛性和代表性的前提下考虑代表的参政议政素质和能力，既要求各方面都有一定比例的代表，也要优化代表的知识结构和年龄结构，“把模范地遵守宪法和法律，同人民保持密切联系，努力为人民服务，受到群众信赖的优秀分子”选举为人大代表[8]，而不是看重“劳动模范”和“先进分子”，促进了代表选举机制的完善。
　　三是进一步完善选举技术、操作规程和办法措施，增强操作性和规范性，避免漏洞，减少人为因素干扰和操纵的可能。如依目前的选举办法，如何计算选区人口数，是按照户籍人口还是包括流动人口；城镇人口与农村人口如何界定，是按照户籍属性还是人口的劳动性质；如何“安排”代表结构比例，保证各党派、各界别、各方面都有适当比例的代表；如何对人大代表入选条件提出适当的要求，以保证当选代表的素质；如何从“登记选民”过渡到“选民登记”，最大程度避免错登、漏登、重登等等，大都涉及一些很细致的技术问题。怎样合法而且规范地操作，又能合理而且有效地实现目标，尚需从技术、规程和具体措施上进一步探索完善。许多地方就是通过技术上的改进以及实用有效的办法措施，使各方面都能通过选举产生出适当比例的代表、特别是保证流动人口当选，从入口提高代表素质，防止或尽量减少错漏重[9]等等。地方各级人大常委会以及各级选举委员会制定的这些从属于选举法律的制度、办法、措施、规范，一定程度具有“准立法”性质，是选举规范建设的组成部分，对选举制度建设和选举实践发展发挥了重要作用。
　　
　　四是进一步规范国家机关领导人员的选举和任命，使之不打折扣地实行差额选举，增强民主性和公开性。由于法律规定的模糊，有的弹性大而硬性规范不足，导致实践中有的地方钻法律“空子”，玩各种花样[10]。这些都是不符合社会主义民主选举的精神和法律实质的。在国家机关领导人员选举任免的法律和制度建设上，还要进一步解放思想、与时俱进，使法律的规定更明晰，可操作性和规范性更强，法律的“边缘地带”、“模糊地带”更少，人为“操作”的空间更小，真正做到把党的意志同人民意志和依法办事统一起来。
　　五是进一步建立和完善选举监督和选举救济制度，从而遏制选举舞弊和违法。
　　
　　经验二：严格遵循法律程序，对于民主选举的顺利和成功是必不可少的。但在选举实践中特别是在选举和任免国家机关领导人员中，不时仍有一些不太符合法律精神的现象发生。要做细密的工作，采取针对性的措施，保证选举各环节都严格按照法律程序办事。
　　
　　选举的各个环节，都要严格按照法律程序办事，这是社会主义法治原则的体现和要求。严格遵循法律程序，对于民主选举的顺利和成功是必不可少的。但“由于长期形成的某些老观念、老习惯影响较深，目前仍有一些同志在这方面注意不够，甚至把依照法律和有关规定办事视为一种麻烦”[11]。县乡人大代表换届选举环节很多，程序复杂，具体工作琐碎庞杂，且法律上的要求很高，而直接选举要直接面对每一个选民，参与的人数多，各地情况千差万别，特别是在市场经济条件下人们的生产生活方式以及观念、诉求等有了很大变化，人口流动加快，组织选举的难度尤其是保证参选率和投票率的难度非常大。如果只是想简单地“保证选举一次成功”，图省事、怕麻烦，而没有把工作做细、做到位，换届选举的各个环节都有可能成为不严格按法律程序办事或违法的“事故多发路段”。比如分配代表名额时要求保障某个人或符合某种特征的人、划分选区时突破法律规定的人口比例、选民登记时错漏重、候选人提名时组织全部“包办”、确定正式候选人时由少数人“操作”、流动票箱使用中私自填写选票、“贿选”或其他形式违法干预选举等等。每一个环节都得做细密的工作，特别需要加强指导和监督，采取针对性的措施，保证各个环节都严格按照法律程序办事。
　　选举和任免国家机关领导人员，必须严格依照法律程序办理，这也是党中央一贯的要求。党必须在宪法和法律的范围内活动。党组织的一切活动都不能违背宪法和法律的规定，这是党和国家政治生活中必须遵守的另一个基本原则[12]。但是，有一些同志对干部任免的法律程序和有关规定不熟悉、不习惯，甚至怕麻烦，或者某种私心作怪，除了“钻法律空子”的种种花样，有的时候公然违背宪法和法律。有的地方人大常委会对经党委审查同意任命的地方国家机关领导人员名单有不同意见，党委仍坚持要保证通过，甚至批评人大常委会提出不同意见是“同党委唱对台戏”；有的市、县调整国家机关领导人员，甚至人大常委会主任、副主任、委员名单，未经人大选举或人大常委会决定就公布任命，这些违背宪法或法律的做法，既损害了宪法和法律的尊严，也造成工作被动，影响很不好[13]。1983年9月，经中共中央批准，中央组织部发出《关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》，1984年4月中共中央又下发《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》，要求任免国家机关领导人员必须严格按照宪法和法律规定的程序办理。所有宣传单位，对国家机关领导人员的任免，都要在组织手续、法律程序完备后，才能公布。按照干部管理权限，经各级党委审查同意、须由各级人大选举产生或由人大常委会决定任免的人选，人大代表和人大常委会组成人员有权提出不同意见。对这些意见，有关的党委应该认真加以考虑。如果意见有道理，应该重新考虑人选；如果认为人选不宜改变，或者认为提的意见不全面或与事实有出入，应该耐心说明、解释；如果多数代表或委员不同意，不要勉强要求保证通过[14]。此后不依法办事的现象有了较大好转，但不时仍有一些不太符合法律精神的现象发生。选举任免好国家机关领导人员，最关键的是要把坚持党的领导与充分发扬民主和严格依法办事有机统一起来。
　　
　　经验三：目前我国选举监督制度还很不完善。从当下选举实践看，选举各环节总有一些“事故多发路段”，这应该成为选举监督的重点。我国的选举监督机构、制度和机制的建设，尚需要在理论上有所突破、在法律上有所创新。
　　
　　我国的选举监督，除了公民行使监督权，对选举的全过程、选举的各环节、选举工作机构以及工作人员进行监督外，还有选举工作机构的监督、执政党和民主党派的监督、新闻媒体的监督、司法的监督。选举工作机构应包括选举委员会和人大常委会。按照我国选举法律的规定，选举监督由主持选举工作的机构进行，县乡两级选举由选举委员会负责主持，其他各级选举由各级人大常委会负责主持；县级以上选举委员会由同级人大常委会领导，乡级选举委员会受县级人大常委会领导，这实际上就是赋予了国家权力机关的常设机关以选举监督权[15]。中国共产党和各民主党派对选举的监督，是中国特色政党监督的组成部分，不同于两党制或多党制国家执政党与在野党之间的那种监督；共产党和各民主党派对选举过程和各环节、各要素的监督，体现的是中国共产党领导下的多党合作和民主监督。舆论监督辐射面宽、透明度高、时效性强、威慑力大[16]，新闻媒体对选举过程的报道和对不规范或违法行为的曝光、评论，发挥着越来越重要的选举监督的作用[17]。对选举的司法监督，主要是受理选民名单案件和破坏选举的案件，并及时做出裁定或判决。目前我国选举监督制度还不完善，一是监督主体多，但监督主体之间权责不明，而且监督主体与选举主持机构不分，容易在事实上造成监督虚化；选举各环节法律法规有些内容过于原则，有些规定简单笼统，有些缺少硬性规范，使监督往往浮在表面；选举“竞争”机制不足和新闻舆论监督乏力，影响监督的深度和效果；司法监督及救济机制不健全，法院只能受理选民名单案件和故意破坏选举的案件，而难以对其他选举纠纷进行司法审查和司法救济[18]。“尤其是缺乏专设的选举监督机构，并使之独立于选举组织机构之外，显然已经不是一个可以继续忽视的问题”[19]。选举监督机构、制度和机制的建设完善，还需要在实践中不断总结、在理论上勇于突破、在法律上有所创新，从而形成比较健全的中国特色的选举监督法律和制度。
　　从当下选举实践看，选举各环节总有一些“事故多发路段”，如直接选举人大代表选区划分和选民登记、候选人的提名介绍和确定、委托投票和流动票箱的使用，间接选举人大代表联名提名权的保证、确定正式候选人的透明公正、对候选人的公平对待，地方国家机关领导人员选举中对联名提名候选人的公平对待、差额选举和秘密投票原则的严格遵守、对选举结果的尊重，村委会选举中提名、“竞选”、投票等环节程序的合法，以及家族势力、黑恶势力的选举的干扰破坏等等。选举监督就是要保障选民或代表联名推荐候选人的权利，保障选举权和被选举权的平等性、真实性，保证选民或代表自由表达意志的权利，体现公平和竞争的原则；还要通过监督坚决防范和打击用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，伪造选举文件、虚报选举票数，对于控告、检举违法行为的人或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复，在选举工作中挑动派性、制造宗族纠纷和破坏民族团结等等的行为。选举监督的重点应该放在选举过程中这些容易发生违规违法现象的“事故多发路段”。现阶段的县乡人大代表直接选举，委托投票和流动票箱要重点关注[20]。目前农村的选举投票，委托投票和流动票箱已经成了主要形式。加强对委托投票和流动票箱的监督，就是要完善委托投票和流动票箱的使用规定和程序，将委托投票与流动票箱使用控制在一定的范围和一定的比例内，使之做到严格依法办事。
　　
　　
　　经验四：民主选举实践就是在不断纠正偏离民主轨道的行为的过程中前进的。要未雨绸缪，依法防范、制止和纠正违反法律规定、侵犯公民选举和被选举权的行为，依法防范、制止和制裁破坏选举的违法犯罪行为。
　　
　　30年选举实践总体上是充分发扬民主和依法办事的，但某些偏离民主选举轨道、违背我国选举制度的立法精神的问题也始终存在。30年选举实践就是在不断纠正不符合法律规定的做法、不断总结经验的过程中前进的。比如在人大代表直接选举分配代表名额时，应当将确定的名额按法律规定的人口比例原则一次分配到选区，适当预留机动名额是必要的；但为了保障某个人或符合某种特征的人当选，留出名额以便补选时等额选举，或者戴帽下达名额，要求只能选举某人或某特征的人，就违背了法律规定。在选区划分实践中存在的违法问题是，为了“保证”某些特定的人当选代表，有的地方任意突破或“变通”法律规定的人口比例原则。严格说来，农村每一代表所代表的人口数与城镇每一代表所代表的人口数之比，如果远远超过四倍，就是违法的；而同类型选区每一代表所代表的人口数应“大体相等”，如果这个“大体”的比例浮动幅度过大，甚至有数倍的差距，也是违法的。在代表候选人提名阶段，由政党或组织全部“包办”提名、限制代表选民联名提名候选人、不平等对待政党提名候选人与联名提名候选人，以及酝酿协商确定正式候选人过程“黑箱操作”，由少数人的意见代替大多数人的意见，有的领导干部按个人意见确定候选人名单，以及千方百计搞等额选举，“诱选”、“派选”、“指选”，都是不符合法律规定的。制止和纠正违反法律规定、侵犯公民选举和被选举权的行为，就是坚持社会主义法制原则的要求。在农村村委会选举中，无正当理由拖延村民委员会、村民小组长选举或罢免且超过规定时限，未经法定程序调整、变更村民委员会成员候选人，随意增加或减少村民委员会成员职数的，未经村民会议通过罢免村民委员会成员，指定、委派、撤换、调离村民委员会成员等不符合法律规定和精神行为，也必须及时制止和纠正[21]。
　　对于破坏选举的制裁，2004年修改后的选举法规定，为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对于“为获得选票以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表的”；“用暴力、威胁、欺骗等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”；“伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的”；“对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”等四种行为，违反治安管理规定的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；国家工作人员有上述行为的，依法给予行政处分。目前要特别警惕选举中的“贿选”现象和农村家族势力对选举的影响，对此要未雨绸缪，依法防范，对已经发生的违法行为要坚决依法制止和制裁。
　　
　　经验五：越是基层的选举困难越多，矛盾越突出。因此各级党委和人大常委会要加强对直接选举工作的指导。重点是省级人大常委会对县乡人大代表直接选举的指导、各级人大常委会和人民政府对村委会选举的指导。
　　
　　县乡人大代表选举和村委会选举、城市居委会选举都是直接选举。直接选举工作搞得好不好，关键在于是否充分体现和发扬了人民民主，充分动员群众，真正尊重选举人的意志，保障他们行使民主的选举权利。但是，受经济政治文化多方面的影响，越是基层的选举困难越多，矛盾越突出，干部群众的法律意识和法治水平也越有待提高，公众参与的能力和水平受到的制约更多，基层干部和选举工作人员更容易受到一些因素的干扰。而选举过程环节多，程序复杂，法律要求又高，怕麻烦图省事，或者对法律了解不透，疏忽大意，都有可能违反法律规定以致引发矛盾。同时由于直接选举要直接面对每一个选民，很多事务性的工作琐碎具体，群众生产生活和社会事务上的问题和矛盾也容易聚集和显现，而选举工作往往也会与基层政权建设及经济社会事务中的问题和矛盾交织在一起。如果对一些突发问题应对、处置不当，可能引起更大的冲突或酿成群体性的事件。因此，除了经常性的法制宣传和教育，各级党委和人大常委会加强对直接选举的领导、指导，排除干扰，保护基层民主选举依法顺利进行，显得非常重要。
　　选举法规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县以下人大代表的选举工作。对县乡人大代表直接选举的指导，一是对直接选举中提出的有关问题进行答复。县乡换届选举中碰到的大量选举和组织问题，下级人大都要请示上级人大常委会，要求给予解释或解答。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会对于选举和组织工作中提出的问题尤其是地方性的问题，要做出解释或解答；省级人大常委会可就选举法实施细则等方面涉及地方立法的问题，做出权威的解释；必要时或者涉及国家立法问题时，直至请示全国人大常委会，要求给予解释或解答。每次全国性的县乡换届选举，全国人大常委会有关工作机关都要对选举和组织工作中提出的普遍性的问题，做出大量的法律解释或解答。这些带有立法性质的解答，很具体地指导了选举实践，成为我国选举法制不可缺少的组成部分。二是省级人大常委会对县乡人大代表直接选举给予直接指导。通常是省级人大常委会做出有关县乡人大换届选举工作的决定，召开县乡换届选举工作会议，进行统一部署；省级人大、设区的市（州）人大常委会成立选举办公室，通过召开选举工作座谈会，印发选举工作简报，编发选举工作的有关文件材料、宣传提纲，举办换届选举培训班等方式，指导换届选举；省级人大常委会召集选举办公室座谈会，及时总结推广典型经验，对一些普遍性、苗头性的问题，及时研究解决等等。省级人大常委会在县乡换届选举中的精心指导，对保证选举严格遵守法律程序顺利进行，发挥了很大的作用[22]。
　　对农村村委会选举的指导[23]，主要是各级人大常委会、县级以上人民政府及民政部门、乡镇人大及人民政府。根据各省级人大制定的有关村委会选举办法和村委会选举的实践，村民委员会的换届选举由省人民政府统一部署，省以下各级人民政府组织实施。县级以上各级人民政府民政主管部门负责本行政区域内村民委员会选举的日常工作。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会主席团，对村民委员会的选举工作依法实行监督。在村民委员会换届选举期间，地方各级人民政府成立村民委员会换届选举工作指导小组，指导小组其成员由同级人民政府及有关部门负责人组成，指导小组办公室设在同级人民政府民政主管部门。指导小组负责确定村民委员会换届选举的日期、组织实施本行政区域内村民委员会的换届选举工作；村民选举委员会作为选举的具体主持机关，在指导小组指导下主持本村村民委员会的换届选举工作。指导小组主要职责还包括宣传有关的法律、法规、政策；部署选举工作，制订选举工作方案；组织培训选举工作人员；总结、推广选举工作经验；受理有关选举的来