国库集中收付制度研究

2008-12-15关颖

北方经济 2008年22期

关　颖

摘要：本文从研究我国现行的国库管理制度弊端出发，在结合国际通行的做法基础上，提出进行国库管理制度改革，建立我国国库集中收付制度的可行方案。并从改革的意义、内容及措施等方面加以论述其必要性。

关键词：国库管理制度改革国库集中收付制度

我国现行的国库管理制度，是以设立多重账户为基础的分散收付制度。在这种制度下，财政收入的许多项目由征收部门通过设立过渡账户收缴；财政支出通过财政部门和用款单位分别开设的账户层层拨付；大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。这种制度的弊端主要是：多重设置账户，延滞了财政资金的入库时间；资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞留在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益。财政资金使用缺乏事前监督，截流、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象；财政资金运行信息反馈迟缓，透明度不高，难以及时、准确地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供有效依据。因此，改革现行国库收付制度势在必行。

一、国库管理制度的国际通行做法

市场经济国家普遍采用的国库管理制度是国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度是指多财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称为国库单_账户制度。具体而言，这种制度有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行财政账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。在这种制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能随意退库，支出得到了事前监督，资金使用效益有了明显提高。

二、我国建立国库集中收付制度的指导思想和原则

(一)利于规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

(二)有利于管理监督。增强财政收支活动透明度，基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。

(三)有利于方便用款。减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。

(四)有利于分步实施。改革方案要体现系统性和前瞻性，使改革目标逐步得到实现。

三、我国国库集中收付制度改革的主要内容

(一)建立国库单一账户体系

1单一账户体系的构成。(1)财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分册账。(2)财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余额账户。(3)财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。(4)财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。(5)经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户(以下简称特设专户)建立国库单_-一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。

2国库单一账户体系中各类账户的功能。(1)国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。(2)财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。(3)预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。(4)小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。(5)特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。

上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。要在建立、健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。

(二)规范收入收缴程序

1收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入实行分类。

2收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。(1)直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。(2)集中汇缴是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

3收缴程序。(1)直接收缴程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。(2)集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机构于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收人中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。

(三)规范支出拨付程序

1支出类型

财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，购买性支出具体分为：工资支出；即预算单位的工资性支出；购买性支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《财政采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移性支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。

2支付方式

按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

(1)财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人(即商品和劳务供应者，下同)或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：

①工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人。

②转移支出(中央对地方专项转移支出除外)，包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和

未指明购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位(包括下级财政部门和预算单位，下同)。

(2)财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。

3支付程序

(1)财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统及时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。

财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付。财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银行进行清算。

工资性支付涉及的各项预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。

支付对象为预算单位和下级财政部门的支出。由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。

(2)财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付款，并在每天结账前，与国库单一账户进行清算。预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。

四、改革的配套措施

(一)进一步推进预算编制改革

参照国际通行做法并结合我国国情，改革政府收支分类，科学地反映各类财政收支活动，细化预算编制，全面推行部门预算制度，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。

(二)修订和制定相关法律法规和管理办法

修订《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《财政总预算会计制度》，以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等；相应制定《国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》，为改革提供法律保障。

(三)建立财政管理信息系统和国库管理操作系统

主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的收支和平衡状况；国库收支总分类账系统，作到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。

(四)建立健全现代化银行支付系统

要改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况，逐步建立健全中国现代化支付系统，缩短财政资金拨付的到帐时间，提高国库单一账户清算业务的效率。

(五)建立财政国库支付执行机构

借鉴国际通行做法，建立财政国库支付执行机构，适当充实中国人民银行国库部门人员。财政国库支付执行机构专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的具体业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。

(六)加强监督制约机制

财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库部门要定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；中国人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。

五、现阶段实行国库集中收付制度应遵循的原则

其一，制定具体办法要尽量避免与有关法律、法规相冲突。

其二，坚持节约财政资金，提高资金使用效益的原则。

其三，坚持简便易行，不影响各部门、各单位正常资金使用的原则。

其四，正确处理国库集中支付与单位财务管理关系的原则。

其五，坚持理论与实际相结合的原则。制定具体办法要在财政部改革方案的基础上，结合本地的改革实际进行。

其六，坚持积极稳妥，分类实施，逐步到位的原则。国库集中支付制度的实施是一个复杂的系统工程，涉及到各方的利益关系，必须做充分的调研和宣传工作，取得各方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对各种资金合理分类，分步实行集中支付。

六、实行国库集中收付制度的意义

(一)从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益。

(二)降低了财政资金运行成本。

(三)强化财政预算的执行，推进部门预算改革步伐。

(四)真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。