内蒙古土地利用结构优化与持续利用对策

蒋一涵

摘要：土地是人类生存和发展重要的自、然资源。本文介绍了内蒙古土地利用结构的现状，分析了目前内蒙古用地结构存在的问题，并提出优化土地利用结构及持续利用的对策。

关键词：土地利用结构优化对策

一、土地利用结构现状

受自然环境影响，自治区土地资源及其利用存在明显地域差异。例如，自治区的耕地多分布于赤峰市、通辽市和呼伦贝尔市气候条件较好地区；而牧草地则分布在锡林郭勒盟；未利用土地集中分布在阿拉善盟。根据2005年自治区土地变更调查，全区土地总面积11550.92万公顷，其中耕地710.21万公顷，占总土地面积的6.15％；林地2171.59万公顷，占总土地面积的18.80％；牧草地6587.46万公顷，占总土地面积的57.03％；居民点及工矿用地120.09万公顷，占总土地面积的1.04％；未利用土地1874.90万公顷，占总土地面积16.23％。全区土地利用现状以牧草地、林地和未利用土地为主。

二、土地利用结构存在的问题

(一)随着城镇化、工业化、现代化水平快速提高，建设用地需求迅速扩大，土地资源矛盾日益突出。此外，随着经济的发展，一些城市盲目扩大，造成用地结构不合理，缺乏功能分区，工业生产用地偏大，而基础设施用地偏小。特别是重点发展地区，如“呼包鄂金三角”地区的各项用地缺乏全面规划和统筹安排。农村建没用地基本上没有规划。随意l生较大。许多工业企业布局零散，且生产期短，致使土地的综合效益下降。

(二)非农建设用地不断扩张，耕地面积锐减。社会经济发展对土地的需求量越来越大，部分农业用地转化为非农建设用地是必要的，但由于用地缺乏全面规划和统筹安排，导致非农建设盲目扩张，多征少用或少征多用，甚至征而不用，造成土地资源浪费。

(三)城市、交通、水利等基础设施薄弱，难以满足自治区现代化建设的需求。鉴于目前自治区的经济社会处于高速发展时期，基础设施建设需求增大，从而加大了对建设用地需求，加剧了供需紧张。

(四)农牧业结合松散，两者矛盾尖锐。在内蒙古的牧区、农牧交错区与农区，虽然农牧业比重大体相当，但农牧业之间和农牧区之间缺乏紧密结合，农业与农区不能为牧，业与牧区提供饲料，而牧业和牧区不能为农业和农区提供牲畜、肥料与草场。相反，随着农区与农牧交错区的人口激增，人均占有耕地减少，农牧争地矛盾日显突出。

三、合理调整用地结构建议

根据自治区城镇化、工业化及农牧业产业化发展方向与布局，合理调整用地结构要立足发展、节约用地、增加供给，主动保护，要依靠管理和科技，即量的节约和效率的提高并重，开源、节流和搞活三管齐下，合理地开发利用未利用地资源，加强功能分区，增强特色建设，重点保证城市发展、基础设施建设、矿产资源开发和国家能源基地建设用地。合理调整用地结构，具体从以下几个方面入手：

(一)优化土地利用结构，坚持集约用地

由于城市建设用地的稀缺性，城市综合实力的竞争在一定意义上就是土地利用结构的竞争。当前，一些城市把房地产业作为拉动城市经济的支柱产业，各地在发展房地产业中一定要严格控制土地供应总量，特别是要严格控制高档商品住宅，优化土地利用结构，充分考虑区域位置、市场需求，避免盲目建设。

第一，在调整产业结构和安排土地利用结构上，要有长远的战略眼光，适应国内产业结构的调整确定经济发展的方向，，根据自治区各地实际实事求是地确定各城市的产业结构布局，合理调整土地利用结构，做到不仅有总量的控制，也有结构的优化。特别是要给工业用地留有一定空间，工业用地也要根据区域发展战略，注重投资强度，提高产出率。

第二，要坚持以规划为依据的土地用途管制制度，强化规划的控制地位，科学编制和修改规划，结合正在开展的土地利用总体规划修编工作，调整土地利用空间布局和宏观调控指标，真正发挥规划的制度、导向和管制作用。

第三，强化计划指标对建设用地总量的控制作用，完善建设用地定额控制指标，严格控制土地供应总量。土地是不可再生的宝贵资源，为了使有限的土地最大限度地满足经济建设和社会事业发展的需求，要实行定额管理，有偿供应，以促进用地单位和个人合理节约使用土地，提高土地的利用强度。各类建设用地供应，需严格执行土地总体规划和土地利用年度计划，根据建设项目和建设用地定额供应土地，以提高土地资源利用效率。

第四，控制农用地特别是耕地转用总量。农地的转用和征用规模要与农民向二三产业转移的速度相适应，要与开发建设的速度相适应。从自治区的情况和耕地的功能上说，任何地方都有保护耕地的义务。到2020年，耕地适宜量完全能够满足耕地需求的补充量。

第五，进一步盘活存量建设用地。通过对存量城镇建设用地实行改变位置、改变用途、改变使用者三种方式，切实盘活存量土地，并把它作为土地供应重要来源，缓解新增建设用地指标不足的矛盾。

(二)因地制宜地开发未利用土地

全区未利用土地占自治区总土地面积的16.23％。根据土地的适宜类型合理确定未利用地开发方向，对优化土地利用结构有着重要作用。因此，在对未利用地资源调查评价和分析的基础上，制定符合区域可持续发展的未利用地资源开发利用方向与战略，做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。

根据城镇发展需求，尽可能把城镇周边未利用地开发为建设用地；在干旱缺水地区开发荒草地，一定要做好荒漠化防治工程、节水灌溉工程和水资源调配工程，防止造成新的土地荒漠化；在河套、土默川、西辽河等平原灌溉区，重点开发耕地，做好盐渍化防治工程；在丘陵山地区，增加水土保持工程，多开发一些林地；在沿河湖滩涂地开发中，要注意做好湿地保护和生物多样性保护等生态工程，把未利用地开发为耕地。按照统筹安排各类各区域用地原则，围绕促进区域合理分工协作和协调发展的目标，深入分析自治区内不同地区的功能定位、发展方向和资源环境承载能力，进行分区土地利用调控指标和管制措施。

建设用地需求主要是受经济社会环境影响，多分布于发达地区城镇周边和矿产资源丰富地区，本次调研发现“金三角”及蒙西经济区、蒙东经济区和口岸地区的适宜建设用地最多；耕地主要分布在河套平原，以巴彦淖尔市为主；林地主要分布在大兴安岭南部山地，以呼伦贝尔市为典型地区；人工草地主要分布于鄂尔多斯市的草原区，集中在杭锦旗、鄂托克前旗和准格尔旗。未利用地的开发为土地利用提供了足够的供给。合理调整用地结构，根据自治区自然条件，发挥地区优势，重点发展城镇周边建设用地，特别是用地紧张的经济发展重点地区，如“金三角”及蒙西经济区、蒙东经济区和口岸地区，这些集中用地区可实行跨区域的用地置换。

(三)各业用地指标适度向重点地区倾斜

在各市、地、县的建设用地指标分配上，坚持转变观

念，突出重点、分类指导、区别对待，根据经济发展的势头、实绩和现代化、城市化发展进程中所处的不同阶段，作为分配用地指标多少的主要依据，实行动态平衡，可以跨区域调换土地利用类型。二是建设用地要优先保证自治区重点建设项目。三是要集中掌握必要的用地指标，特别是计划中要多预留一些机动指标。

(四)加紧制定缓解用地紧缺矛盾政策

一是制定保证事关经济社会乃至整个现代化、城市化发展大局的重大项目建设用地的政策。二是建立机构、规范调剂。建议建立专门的建设用地调剂中心，由自治区里统一规划与安排建设用地的相互调剂。三是扩大调剂的区域范围。首先是突破市(县、旗)区域，在全自治区范围内各市(县、旗)之间调剂，加大对未利用地的开发。同时也要按照保护和改善生态环境的原则，做到“在保护中开发、在开发中保护”。

(五)加大农业结构调整力度。提高土地利用效益

农业用地应采取用地与养地相结合，改善农业生产条件，努力提高单产水平，优化农业用地结构，建设农业生产基地，发展外向型农业，因地制宜地开发未利用土地资源；对非农用地要做要建设用地需求预测工作，统筹规划，城镇用地内涵与外延并重；合理调整农业和非农业用地结构；加大土地资源管理的力度，明晰土地产权，完善土地管理制度。

加强农业基本建设，如兴修水利，控制地下水位，提高抵御各种自然灾害的能力；推广农业科技，探索合理的耕作和施肥制度，改良土壤，提高土壤肥力，有效地挖掘土地生产潜力，提高单产水平。建立农业生产基地，发展外向型农业，进一步开发和建设农业。

四、土地可持续利用的对策

(一)防止土地污染

目前，由于大量化肥、农药的使用和废水、废物的排放，土地污染不断加重，因此，需要通过控制排污企业，合理使用化肥、农药、地膜等减少农业环境污染。加强土地整理和区域水土流失治理工作，防止土地污染。

(二)加强土地资源保护。提高土地质量

内蒙古土壤盐渍化较为严重，通过对土地利用技术的研究，对现有的耕地、林地进行改良，不断提高农用地的生产力；采取农用地地块整形等措施，增加农用地的总量。此外，利用复垦技术，对废弃地进行整治，从而增加可利用土地。

(三)结合区域特点，确定土地利用方式

由于内蒙古具有明显的区域差异，因此，在土地可持续利用中还应结合土地利用的区域分异规律。根据自治区不同土地自然条件、土地适宜性分类，按照经济和社会发展的需要，可将土地划分为若干个土地利用控制区。各类控制区均有明确的数量控制和用途管制，以此妥善解决农用地与非农用地、农用地内部之间的用地矛盾，可提供长期而稳定的适宜发展基地。