城市属于人民——自由平等的城市设计价值观更能带来平稳发展

王　军

如果想更多地介入当代的城市问题，可以放宽视角，从世界城市发展的角度，对中国当下的城市化作一番审视。这种综合审视不仅仅着眼于城市的物质形态，而且更多地挖掘隐身其后的力量——土地制度、税收制度、法律制度等等。我认为，这些看似无形的力量实则有形，正是它们改变着、决定着城市的面相。我在美国国家建筑博物馆，看到托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）1800年所言“我站在上帝的祭坛上发誓，与一切强暴人类思想的行为势不两立”，心中难以平静。如此“愤青”般的人权思想，在今天美国的城市形态里却是真实可触。

从“开发权转移”说起

我印象最深刻的是“开发权转移”（Transfer of Development Rights）——假设所有的土地拥有者都拥有同等开发密度的权利，但因公共利益的需要，有的土地被政府指定必须进行低密度开发，这些土地拥有者的权利就受到了限制。怎么办？他们可以将被限制了的权利向外出售，出售给那些被允许进行高密度开发的土地拥有者——后者也只有向前者购买开发权，才能够实现超出同等开发权利的高密度开发。这样的买卖形成了一个市场，支撑其利润空间的正是“人人机会均等”的理念。“自由平等”产出了如此真实的利润，它的生命力是如此强大，它决不仅仅停留在价值观的层面，它还被发展成一门技术——能够平衡社会财富的技术。

如果我们掌握了这门技术，北京故宫周围突破规划限高的开发项目，是不是就可以得到合理的控制呢？超出规划限高的房子的自我辩护说辞是：不如此，经济上便不可行。假设这样的理由成立，为什么看不到将被规划限高所限制了的开发权向外出售，这样一种更大的经济呢？当今人类的经济活动，有好几项让我特别感动，像“开发权转移”，让“自由平等”直接产生了利润；像《京都议定书》，为抑制全球变暖规定了发达国家的减排指标，于是，工业化国家之间开始自行买卖温室气体排放权，“排放贸易”应运而生。如此对权利的买卖，不是对权利的亵渎，而是对权利的礼赞。

让贫苦人有尊严地活着

我在新书《采访本上的城市》里写到哥伦比亚首都波哥大的故事，这个有着700万人口的城市，凭借“城市属于人民”的理念，把路权向公共交通倾斜，让80%的人享有80%的道路面积，没花多少钱，就一举解决了看似积重难返的交通堵塞。“城市属于人民”的理念是多么有用啊。

同样有用的还包括贫苦人在城市里生存和发展的权利。英国在二战之后的经济增长期，大量廉价劳动力进入城市，可他们无钱安居，也没有房贷信用。在这样的情况下，英国政府大规模发展社会住宅，提供廉租住房。到20世纪80年代，在这些劳动力积累了足够的经济实力之后，再将社会住宅私有化，以先租后售的方式，收回了投资。大量从银行借贷的社会住宅投资因此实现了回报，而最大回报获得者是整个社会。一个人操劳一生能换得一套房产意义重大，这意味着他还能“以房养老”。近年来英国政府再一次推动住房保障建设，伦敦2004年新规划把可负担住宅的2016年理想目标提高到50%，2016年现实目标锁定为35%。能够启动如此大规模的可负担住宅建设，是因为住房保障已不再是政府的财政包袱，相反，它已成为能够产生稳定回报的投资品。你看，让贫苦的人在城市里安居，让他们有尊严地活着，不但能够产生利润，还使城市获得廉价劳动力的支持，以低成本参与经济竞争，这是多么明智而人性啊。我认为，当今中国最需要的是这样的制度设计。

这些年，社会安居困扰着各级政府，住宅保障的重要性人人皆知，却难以推动。1998年住房制度改革确定的目标，是建立以经济适用住房为主体的住房供应体系，可是，由于缺乏与之配套的金融政策，这个目标至今未能实现。今年成立住房和城乡建设部，住房保障再次高调提出，但问题依旧——如无良善的金融政策对接，住房保障仍然是水中之月。

以目前的情况来看，把住房保障设计成优质的金融产品并大力发展，可能是中国拉动内需，应对美国次贷危机带来的国际经济困局的最佳路径。中国出现了流动性过剩，银行存差节节攀升的现象，这表明中国市场缺乏能够吸纳大量资金并实现稳定回报的投资品。在这样的情况下，把流动性转化为国民福利，以住房保障促进经济增长，以此适应城市化的高速发展，满足农村劳动力转移之需，推动经济发展的效率与公平，应该尽快作为一项国家战略进入决策层视野。

期待更为理想的契约

在《采访本上的城市》里，我对中国目前的土地及税收政策进行了调查，看到了中国城市存在的一个基本矛盾：公共财政不善，公共服务的投入无法得到正常的回报。比如，现在大家都爱谈房价，那么，是什么构成了真实的住房价值呢？显然，住房的价值不只是砖头瓦块值多少钱，区位是决定住房价值的重要因素。公共服务的质量决定着区位的价值，哪里的公共服务投入越充足，哪里的住房就越值钱。公共服务的投入不会灭失，它积淀在每家每户的不动产价值里，在这个意义上，通过住房买卖就能够直接套现公共服务的投入。所以，按照不动产的市值，以固定税率征收财产税（property tax）是必须的，即使居民不把住房作为投资品，他也应该为他享受着的公共服务付费，而财产税就是付费的方式。在美国，财产税是城市政府最主要的税收来源，通常占城市税收的一半以上，由于公共服务能够通过财产税回收，政府自然专注于公共服务的供应。

中国在宋代，随着封闭的里坊制被打破，沿街商业出现，城市的土地价值得以显现，专属于城市的财产税——“城郭之赋”便从田赋里分离出来，它按级差征收，与西方国家目前的财产税征收原则基本相似。这样的传统在新中国成立后仍然继续，1951年开征的城市房地产税便是按级差和固定税率定期征收。随着私有房屋土地的国有化，城市房地产税日渐减少；1982年《宪法》规定城市土地属于国家所有之后，城市房地产税仅适用于外商投资企业；1988年《宪法》（修正案）确定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，之后，土地批租成为城市政府的一大收入，城市的税收又过度依靠工业税收和营业税收入，再加上分税制利益格局的驱动，拆迁卖地哪怕激化了社会矛盾、招商引资哪怕带来了环境污染，市长们也甘愿“赴汤蹈火”。

中国城市目前的问题是，政府的公共服务投入虽然使城市的物业得到了增值，其投资却无法从物业的价值中回收，唯一的回收方式就是拆房子、卖地皮。在这样的游戏规则之下，城市失去了稳定，再谈文化遗产保护如同隔山打牛。这就是为什么有的官员拼命上有污染的工业项目，即使城市的物业因此而贬值也在所不惜；这就是为什么有的官员把历史文化名城当作地皮拆售，社会舆论再激烈也无所畏惧。这一系列怪现状与城市最为基本的契约——税收相关。很显然，我们需要一份更为理想的契约。