欧盟东扩的阶段划分及其对国际政治产生的影响

姜国权

[摘要]盟东扩使欧盟成为全世界最大的区域经济体和全球最大的自由贸易区，对当今世界政治经济格局也带来了极为重要的影响。文章首先将欧盟东扩的进程划分为两个阶段，然后分别对每一阶段进行了探讨，最后剖析了欧盟东扩对国际政治产生的影响。

[关键词]欧盟东扩；阶段；政治影响

[中图分类号]D5[文献标识码]A[文章编号)1008-2689(2008)03-0060-04

冷战结束以后，面对欧洲大陆地缘政治形势的剧烈变化，如何确定同全面转向西方体制的中东欧及波罗的海国家的关系，成为欧盟在外交上所面临的最为紧迫的问题。由东欧剧变之后开始，到人盟谈判正式开始之时结束，中东欧国家的政府经历了将近10年的努力，才获得了正式开启入盟谈判的机会。经过短暂接触之后，欧盟出台了东扩战略，试图通过一体化的方式来解决欧洲的安全和稳定问题，同时推进“大欧洲”理想的早日实现。那些准备放弃自己部分主权加入欧盟的国家，确实认为自己是胜利者，因为欧盟成员国资格除了可以期待经济好处外，还象征着成为加入这个俱乐部的“西方人”，也就是被承认享有平等权，这是关系到尊严的重大事情。扩大政策使得欧盟和它的外交政策显得异常活跃。加入欧盟同加入北约一样，也要求这些候选国的发展接近相关标准。欧盟要求候选国解决一切边界冲突，保护少数民族的权利，完善法律(特别强调人权)及同腐败、有组织犯罪进行斗争等，这确实不仅加速了候选国的内部发展而且改善了国际关系。

从欧盟东扩的进程来看，可以分为两个阶段：第一阶段是从东欧剧变以后到入盟谈判正式开始时为止，这一阶段是欧盟东扩的准备阶段；第二阶段是从卢森堡峰会正式开启人盟谈判开始，到哥本哈根峰会结束入盟谈判为止，这一阶段是欧盟的东扩由开始到完成的阶段。欧盟东扩对国际政治产生了深远影响。

一、欧盟东扩的第一阶段进程

欧盟从开放市场入手，与中东欧国家相继签订了经济贸易与合作的联系国协议。1990年8月，欧共体委员会建议与中东欧国家签订加强双方经贸合作的联系国协议，得到了中东欧国家政府的积极响应。从1991年12月起，波兰、匈牙利等中东欧国家分别被接纳为欧共体联系国。在这一阶段，双方先后经历了签署双边贸易与合作协定、签署联系国协定、建立自由贸易区等发展历程，欧盟与中东国家之间相互开放市场，并提出在10年过渡期内逐步实现商品、人员、资本、服务的自由流动，为人盟做好充分准备。《欧洲协定》以法律形式确定了欧盟与联系国的政治经济关系，具有协助联系国的经济体系逐步融入共同体既有制度中的明确目的。1993年6月，欧盟哥本哈根首脑会议首次承诺将接纳中东欧联系国入盟，并公布了入盟的标准，即所谓的“哥本哈根标准”。哥本哈根首脑会议这一决定标志着欧盟历史上一项最富有雄心的扩展计划正式开始。“哥本哈根标准”要求在政治上，申请国必须具有稳定的民主机制、健全的立法和法律制度，尊重人权和保护少数民族的权利；在经济上，申请国须拥有能发挥功效的市场经济，能承受欧盟内部统一大市场环境下的竞争压力和市场压力；申请国具有承担成员国义务的能力，包括保证坚持已确定的政治、经济和货币联盟的方向，为此，申请国必须采纳共同体现有的成套法律制度。1994年《联系国协议》正式生效后，在欧盟的监督和引导下，中东欧国家于1995年起加快了法律规范、制度重建及其相关政策调整的步伐。1994年12月，欧盟埃森首脑会议提出了“东扩先期准备”战略，并在“埃森报告”中提出了进一步规范中东欧国家入盟进程的法规、指标和标准。1995年6月，欧盟嘎那首脑会议通过了《中东欧国家准备加入欧盟统一大市场白皮书》，规定了联系国最终与欧盟一体化的框架，提出采用欧盟共同体法作为人盟谈判的重要内容，并敦促中东欧联系国能够像葡萄牙和西班牙一样在人盟之前进行大规模经济结构改造。1996年，欧盟又成立了“技术援助与信息交流委员会”，按照欧盟的法规、执法机构及相关法律设施的标准，对中东欧国家的法律调整过程予以技术性的咨询指导。1995年12月欧盟马德里首脑会议也正式确立了一个影响深远的“定期评估制度”，决定责成欧盟委员会起草对中东欧联系国的年度评估报告，并在政府间会议(IGC)结束之后提交欧盟委员会，同时开始准备有关东扩的综合报告。在政府间会议结束后，根据欧盟委员会对中东欧联系国的评价报告，欧盟首脑会议将做出有关启动入盟谈判进程的决定。1997年7月16日，欧盟委员会通过了第一份入盟评估报告《2000年议程》，建议从1998年1月起同波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚和塞浦路斯(即所谓“卢森堡集团”六国)开始人盟谈判，同时也就东扩引发的2000～2005年共同农业制度改革、结构政策改革和财政框架问题启动了欧盟自身制度的改革进程。

在第一阶段，欧盟的东扩策略是渐进的方式。欧盟起到了协助和引导中东欧申请国制度转轨的作用，将制度转轨的主动权交到它们自己的手中，以充分发挥申请国的制度变革主动性。中东欧申请国的政府把握了制度变迁的主动权，在建立市场经济制度、完成政治西方化转轨、建立人盟协调制度机构、确立整体制度的欧洲化导向等方面起到了主导作用。其原因正如欧洲中央银行行长杜森伯格博士在一次演讲中所指出的：“毫无疑问，在90年代初期，让中东欧国家立即毫不延迟地加入欧盟是不具备可行性的。这同样不符合这些转轨国家自身的利益，特别是鉴于它们刚刚走出计划经济的实情，中东欧国家根本就没有能力在充满竞争的欧洲单一市场中存活下去。然而，即使是在那个时候，欧盟就已经明确告知中东欧邻国一旦时机成熟，一旦条件满足，入盟的大门就会向它们敞开。欧盟还给予了中东欧国家当时最需要的指导，为它们的转轨进程不断添加动力。因此，当时采用的渐进方式的确起到了实现中东欧全面纳入欧盟体系的最终目标之效”

二、欧盟东扩的第二阶段进程

1997年12月，欧盟卢森堡首脑会议正式启动了欧盟向中东欧扩展的进程。除了正式决定同波匈捷、斯洛文尼亚、爱沙尼亚和塞浦路斯开始入盟谈判，卢森堡会议还建立了“欧洲大会”机制，与申请国就经济、政治、外交、安全、司法以及内政领域加强合作进行磋商，计划将大会办成一个“多边协商论坛”。欧盟委员会主席桑特认为，会议“为建立统一的欧洲铺平了道路”。与此同时，卢森堡会议也是欧盟自身制度改革意见的一个分水岭。以往欧盟内一直是“先改革后扩大”的呼声高，此后则是“以扩大促改革”和“扩大后再改革”的观点占了上风。1998年3月30日，欧盟各国外交部长和中东欧首批6国外交部长聚会布鲁塞尔，正式开始了入盟谈判进程。欧盟向各候选国提出了长达8万多页的31项共同体法条款，作为候选国参与谈判的内容与标准，它涵盖了工业、农业政策、社

会保障、司法和内政、财政监督、金融、贸易、外交、安全等各个领域，并由欧委会一一核查验收，将所有欧盟法律和法规分类“筛选”。1999年3月柏林首脑会议就2006年为止的东扩财政预算框架作出了最后决定。以比利时前首相、现任欧洲制宪会议副主席德阿纳为首的“智者集团”应邀于1999年10月向欧盟委员会提交了一份名为《东扩的制度影响》报告，强调指出及时进行制度机构改革是适应东扩需要必不可少的举措，提出“东扩迫在眉睫，制度改革亦刻不容缓”和“决不能因为欧盟自身的制度改革尚未到位而延迟东扩”的呼吁。就在这份报告公布后不久，欧盟委员会便提出建议，希望所有中东欧候选国都获得入盟谈判资格。1999年12月，欧盟赫尔辛基首脑会议根据欧盟委员会1999年度入盟进展报告的建议决定邀请“后进集团”的保加利亚、罗马尼亚、立陶宛、斯洛伐克、拉脱维亚和马耳他(即所谓“赫尔辛基集团”六国)开启入盟谈判。赫尔辛基会议还决定召开2000年度IGC(政府间会议，即尼斯会议)，并强调尼斯会议的议程首先应当聚焦于东扩必需的制度改革，应努力启动欧盟全面而持久的制度改革，解决1997年阿姆斯特丹IGC中遗留的制度议题。2000年2至12月，欧盟召开政府间会议“以调整欧盟制度机构的运作方式，使得欧盟做好准备接纳新的成员国入盟”(普罗迪语)。由于欧盟各成员国普遍意识到“欧盟制度改革是结束第一轮东扩谈判之不可或缺的前提条件”，2000年12月召开的欧盟尼斯首脑会议对于欧盟东扩后的制度机构改革做出了六大领域的重大调整，为东扩后的制度架构和欧盟全面制度改革铺平了道路。2001年6月，欧盟理事会在瑞典哥德堡举行首脑会议，确认了欧盟扩大谈判中取得的进展，一致赞成圆满完成欧盟扩大进程的框架，同时还推动了关于欧盟前途问题的讨论。一方面，欧盟确定了“择优录取”的东扩策略，以激发中东欧候选国的制度转轨积极性。在《哥德堡峰会主席结论》中，欧盟强调：“我们将实行区别对待的原则，将继续只根据申请国取得的成绩对申请国作出评判。这种原则将能使准备得最好的国家在谈判中前进得更快，同时也为其它的申请国提供赶上来的机会。”为了消除中东欧候选国的担心，欧盟还指出：“欧盟东扩进程是不可逆转的；在2002年年底以前做好了准备的加盟申请国可以签署加盟条约。”另一方面，哥德堡强调“欧盟应当有现代的、开放的和贴近公民的机构制度；在欧盟理事会的结构和工作方式方面进行进一步改革、提高东扩后欧盟的工作效率是必要的。2004年的政府间会议将使欧盟的基本条约和欧盟的机构制度适应新的现实和公民的期望。”2001年12月欧盟莱肯首脑会议发表著名的《莱肯宣言》，决定启动欧盟制宪进程和欧盟的深层次制度改革，宣布创立具有全面代表性的制宪筹备委员会2002年启动的制宪进程对推动欧盟东扩后的纵深发展意义重大。2002年6月的欧盟塞维利亚首脑会议决定在11月之前由欧盟委员会在最后一份年度入盟进展报告中提出适当建议，由欧盟理事会确定东扩最后的一揽子财政方案。塞维利亚峰会提出：欧盟的目标是在2003年之前结束人盟谈判，使得符合条件的候选国得以参加2004年的欧洲议会选举。2002年10月，欧盟布鲁塞尔首脑会议根据欧委会最后一份年度入盟进展报告《迈向一个扩大的欧盟》提交的建议，决定于年底结束同塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、立陶宛、拉托维亚、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚10国的入盟谈判，并于2004年接受这些国家为欧盟成员国。同月，备受全球关注的爱尔兰第二次全民公决结果终于揭晓：约有63％的民众赞成有关欧盟扩大的《尼斯条约》，从而为东扩扫清了最后的障碍。2002年12月13日，欧盟哥本哈根峰会做出了历史性的决定，正式邀请中东欧10国入盟，欧盟成员国和候选国终于结束了漫长的谈判过程。在经过签署入盟条约和批准手续后，10国将于2004年5月1日起正式成为欧盟成员国。这次规模空前的扩大，从根本上改变了欧洲的政治版图，使欧盟占据了欧洲政治的主导地位，欧盟实现了制度的延伸。欧委会主席普罗迪称，东扩为欧盟“捍卫欧洲社会模式和发展价值观增加了政治资本”。

在这一阶段，中东欧候选国国内制度变革的主动权随着入盟谈判的正式启动而开始转移到欧盟手上。候选国向欧盟政治经济制度标准靠拢的性质发生了根本性的改变，由主动、自发的制度趋同变为被动、强制的制度趋同。同时，由于欧盟在入盟谈判正式启动后将注意力的焦点置于“共同体法标准”的运用和筛选过程之中，并且多次强调增强行政和司法部门能力的重要性，中东欧候选国的制度变革主导权(相对入盟谈判开始前)逐渐从政府主导转变为议会主导。

三、欧盟东扩的政治影响

欧盟东扩将中东欧纳入欧洲体系，实质上是与美俄争夺欧洲主导权。欧盟在扩大的过程中，蕴涵着谋求强化欧洲政治力量的雄心。冷战结束后，欧洲安全形势发生很大变化。西欧安全面临的主要挑战不是来自原苏联的军事威胁，而是来自中东欧地区由于两极格局崩溃而出现的边界冲突、民族纠纷和宗教矛盾以及由于中东欧国家政治和经济转型而可能引发的政治、经济和社会动乱对该地区稳定所造成的冲击。中东欧地处西欧和俄罗斯之间，历史上就是双方争夺的目标。冷战时期，该地区属于苏联的“势力范围”，冷战结束后，俄罗斯对这一地区的传统影响犹存。随着俄经济的恢复和国内政治的稳定，俄必将加强重返这一地区的努力。欧盟国家努力主导欧洲的势头开始增强，欧盟国家在加强经济一体化的同时，谋求强化欧洲的政治独立性，确保欧盟在未来国际格局中占据优势地位。欧盟东扩的成功，使欧盟成为全球最大的区域经济体，欧洲内部的一体化程度得到了大大的提高，在欧洲乃至国际事务中的影响明显上升，同时也有利于实现欧洲人自古以来的“大欧洲”梦想一一个在经济、政治、外交、军事和安全等方面高度统一融合的欧洲大陆。因此，欧盟东扩除了可以促进欧洲稳定，确保自身安全外，还有助于阻止俄罗斯向西扩展。正如费尔豪伊根在《塑造新欧洲：东扩的政治与经济意义》这篇演讲中所指出的：“东扩进程最首要的意义就在于它能够确保欧洲大陆整体的政治稳定、民主制度和尊重人权。我们正在创建一个跨大西洋的民主国家共同体——它能够在世界范围内捍卫我们的共同价值。东扩进程还可以为中东欧候选国内部及其之间更高程度的政治稳定做出贡献。我们正在减少潜在的地区冲突风险。比如说，现在中东欧的少数民族的保护机制已经比几年前要强多了。回顾20年前西班牙和葡萄牙加入欧共体的时候，欧盟扩大的主要目的也是实现政治目标：我们希望防止进一步的独裁；我们希望牢固建立民主制度。同样的目标适用于今天。我们的目标就是促进政治和经济稳定——并且努力使这一进程不可逆转。”

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