海西建设中公共政策运行的障碍及其成因

王瑞华

[摘要]近些年来，我国台湾海峡经济区建设进程中，公共政策的运行正存在着一些障碍因素，主要表现在：缺乏能够有效促进海西发展的区域政策，一些符合区情的宏观决策没能有效落实，尚未确立起有利于海西建设的评估体系，没能有效纠正政策运行出现的失误偏差，现行政策缺乏足够的灵活性以及创新性，等等。这些障碍的成因可以从主观、客观和制度等几个方面来分析。在科学发展观统领下，要有效克服各种障碍因素，必须选择切实可行的公共政策优化途径。

[关键词]海西建设；公共政策；障碍；成因

[中图分类号]D6[文献标识码]A[文章编号]1008-2689(2008)03-0050-05

随着近几年海峡西岸经济区(简称海西)建设的提出并纳入国家十一五规划发展纲要之中，利用公共政策工具来促进区域经济又好又快发展已经成为大势所趋。诚如党的十七大报告所言，必须积极采取政策措施，支持海峡西岸经济区的发展，为实现中华民族伟大复兴而共同努力。从区域管理的角度看，海峡西岸经济区的建设实际上离不开政府所提供的强有力的公共政策驱动，正因为这样，埃利诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)指出，“地区的和全国的政府在为增强地方占用者进行制度设计而提供设施方面可以起积极的作用”。从政策分析的角度看，地方政府必须同社会各界一道努力克服海峡西岸经济区建设中的政策障碍，不断为提升公共政策的效能开辟道路。当前，研究海峡西岸经济区建设进程中公共政策运行存在的障碍及其成因已经成为摆在理论界和相关建设部门面前的一项十分重要的前沿课题，面对这样的崭新议题，笔者打算在理论与实践相结合的基础上，着重展开以下三个层次的分析、论述与阐释。

一、海西建设中公共政策运行障碍的主要表现

在海西建设的进程中，公共政策运行正存在着一些障碍因素。从区域特征与地缘角度看，海西是海峡西岸经济区的简称，它地处台湾海峡西岸，与珠江三角洲和长江三角洲两个经济区衔接，是依托沿海核心区温州、福州、厦门、泉州、汕头五大中心城市所形成的地域综合体。从政策分析的角度看，搞好海西建设是时代发展的客观要求，正如列宁指出的那样，只有“首先考虑到各个‘时代的不同的基本特征，我们才能够正确地制定自己的策略”。作为“由政府或其他权威机构制定的策略”和“对社会价值的权威性分配”，公共政策对海峡西岸经济区的建设起着十分重要的驱动作用。根据政策分析的审视范式，公共政策运行实际上是促进特定经济社会问题得以解决的动态过程，其中纳入政策议程的紧迫问题成为政府优先考虑和重点解决的客体对象。研究发现，在当前的政策运行过程中正存在着诸多制约区域建设的消极因素，主要表现在以下诸方面。

(一)政策制定中文件细化不足，缺乏能够有效促进海西发展的区域政策

政策制定作为公共政策运行的首要环节，应当建立在系统、可行和科学的基础上，而在当前的公共政策运行中，一些市县领导人对中央和省委提出的战略决策重视不够，出台的政策文件缺乏应有的效能。例如，有些市县的领导人好大喜功，没能根据地方的人力、物力、财力、环保和时间状况进行项目决策，出现资源浪费、无法投产以及环境污染等问题；有些市县在政策制定中出现新旧政策文件冲突或者文件本身模棱两可，结果无法落实；有些基层干部靠弄虚作假的“数字政绩”蒙骗上级，结果在当地群众中造成了严重的不良影响；有些市县不顾自身条件和客观规律随意决定上“大项目”，出现一批严重的“豆腐渣”工程，等等。殊不知，地方政府在区域经济社会建设中的基本职责就是根据中央和省级下发的文件精神，出台能够有效促进区域发展的地方性政策，深入研究和有效细化来自上级的科学决策，为地方建设提供良好的行政驱动与政策条件。从具体的政策文件看，2004年福建省明确提出了海西建设的政策主张，2006年国家《政府工作报告》和“十一五”规划纲要明确提出要把海西建设成为产业群、港口群和城市群的发达区域。福建省也出台了《建设海西岸纲要》和《省十一个五年规划纲要》，但各地市在政策文件的细化过程中，存在着许多细化不足问题，迫切要求进一步加强各个层次的协调、细化和优化。

(二)政策执行中存在策略行为，一些符合区情的宏观决策没能有效落实

政策执行中的“策略行为主要是指行为者基于对特定情境的认知，自行改变政策中的某些内容，从而推行一套经过改变的制度安排”，其主要表现形式为敷衍、变通、逃避与抗拒，实质就是没能有效落实来自上级的宏观决策。例如，一些市县的行政部门在执行上级政策时表面上承诺服从上级政策安排，实质上并没有按照上级要求调整行为方式，区域经济社会发展缓慢；一些市县虽然没有严格遵从上级政策安排，但却向上级“拍胸脯”表明完全服从的姿态，从而避免与上级公开冲突，地方社会建设的混乱局面依然如故；一些市县的政策执行者既不叫喊也不商量，既不寻求际名副其实的改变也不期盼偷梁换柱，而是采取漠然的态度；一些基层执法队伍借口地方特殊，拒不执行上级政策，相关建设工程并未取得实质性的进展，等等。研究发现，目前加强海西建设的公共政策已从整体规划走向了全面推进，各地正在结合当地特点积极探索新的政策执行模式，区域建设与发展的工程也取得了很大的进展。但是，也有一些市县在政策执行中“不求神似，只求形似”或者“既不求形似，也不求神似”，符合自身利益的政策就用足用活，反之就搞“上有政策，下有对策”、“你有政策，我有对策”、“曲解政策，为我所用”，各种“软拖硬抗，拒不执行”的不应有现象时有发生。

(三)政策评估中存在诸多误区，尚未确立起有利于海西建设的评估体系

政策评估作为依据一定的标准和程序对公共政策方案、效益、效率及价值进行判断的专门政治行为，在海西建设的背景下已经成为保证相关公共政策顺利运行的重要环节。近些年来，尽管中央和福建省相继出台了一些加强海西建设的政策措施，但对其运行效果却缺乏关心，知之甚少。在政策运行的过程中，决策者、执行者、目标群体等不同角色的人对于政策评估持有不同的态度和期望，出现各种误区。例如，政策的制定主体掌握一定的公共权力，往往自以为是，把正常的政策评估活动当成“挑毛病”、“找茬儿”或“惹麻烦”，甚至公开反对，从而置公共政策评估于尴尬境地；一些市县没有把政策评估看作是严肃的专门的建设性的活动，而是习惯于做表面文章，搞形式主义；一些市县的政策执行者认为政策评估实际就是民间的政策议论，只要运用新闻媒体“炒作炒作”就能得出理想的评估结论；一些市县的群众认为，政策评估只能“攻其一点，不及其余”，表面上热热闹闹，实际上起不到太大的作用。事实上，诸如利益复杂多变、目标模糊不清、标准难以确立、组织难以健全、报告模棱两可和体系难以建立等障碍，都已成为海西建设政策环境中

的不和谐因素，各种误区的存在严重制约了科学评估体系的建立。

(四)政策监控中存在功能弱化，没能有效纠正政策运行出现的失误偏差

政策监控作为贯穿公共政策运行过程始终的功能性环节与活动，是政策运行过程中不可或缺的环节，对于减少政策失误、纠正执行偏差、保障政策落实、实现既定目标和提高政策绩效具有十分重要的作用。研究发现，海西建设进程中公共政策的运行，正存在着监督不力、控制失效、反馈迟滞、调整受阻及更新较慢等障碍问题。例如，政策监控系统中除党政监控之外，地方人民代表大会及其常委员、司法机关、政府舆论等监控主体都存在着功能弱化现象；地方人大受理群众的申诉、检举、控告的权力以及视察、质询等权力都因缺乏可靠的制度而无法实现；政府监控与社会监控相脱节，社会上的新闻及舆论监控成为党政监控手段的沿伸，群众对公共政策的真正看法、建议与意见无法通过政策渠道反馈到党政决策层；公共政策的不同监控主体之间缺乏必要的沟通、协调与衔接，各种监控行为之间出现太多的空隙，基层行政司法机关对公共政策的监控在范围、程序、处罚及方法等方面没有作出权威、具体与明确的界定。这样，不同层次的公共政策方案、措施与办法的贯彻落实情况无法得到有效保障，海西建设的政策文件难以产生应有的实践效果。

(五)政策终结中存在渠道不畅，现行政策缺乏足够的灵活性以及创新性

政策终结作为介于新旧政策之间的承上启下的环节，不仅意味着旧政策的了结与废止，而且还意味着新政策的开端与创始。“政策终结同时也是政府为削减预算以适应社会服务社会化的需要而采取的主动性”，对于节省资源、避免僵化和优化政策具有重要意义。近些年来，各级政府及时进行了政策清理，废止了大量过时的“红头文件”，为海西建设事业开辟了美好的前景。但是，在当前的公共政策过程中不同程度地存在着政策终结渠道不畅，致使现行政策失去应有的灵活性和创新性。例如，现行的公共政策难以有效理顺各种政策相关人之间的关系，短期内难以改变基础设施建设滞后的现状；没能有效进行过时政策的功能终结、机构终结、方案终结与项目终结，已经完成使命的政策文件的废止、替代、合作、分解、缩减等渠道不畅；现行加强海西建设的政策文件随着时间推移已经暴露出细化不足、操作性不强、针对性不够等问题，一些政策文件作为暂时性的过渡性方案应当及时补充新条款，但令人遗憾的是，相关决策层往往借口“忙着上项目”却没有及时进行建设性的公共政策终结。

二、关于政策障碍的成因分析

公共政策的产生、运行和发展实际上是内外各种因素综合作用的结果，政策生命过程的延续与其他因素之间存在着相互依赖、相互促进和相互制约的关系。正如马克思指出的那样，“相互作用是事物的真正的终极原因”。恩格斯指出，“人类的活动对因果性作出验证”，由于人的活动，人们建立起了因果观念。公共政策系统的形成、维系和变化是一个多变量的函数，它受多种因素影响和制约，并且能够作为新的原因而产生新的结果。事实上，制约海峡西岸经济区建设的政策障碍有着复杂的形成原因，这些不利因素如果得不到及时的调整、解决和扭转，必将危及海峡西岸经济区建设的实际成效。根据马克思主义的因果关系理论，笔者认为，上述障碍因素的成因主要可以归结为以下三个方面。

(一)主观上各种公共政策活动者无不存在能力阈限性

政策活动者作为直接或间接参与政策制定、执行、评估、监控与终结的个人、群体与组织，其能力大小与素质高低直接影响着公共政策系统的效率与成败。公共政策作为“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”，实际上包含着“一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”，而作为官方政策活动者的立法机关、行政机关、执政党、司法机构以及作为非官方政策活动者的利益团体、公民、大众传媒等参与者无不是谋利的行动者，他们的知识、能力、信息量、技术水平等主体特征和规定性都不可能至上、至善和尽美，多元行动者中的多重影响因子的某一单一因子的缺失或不足都可能导致整个公共政策失败。西方公共选择学派以及政策分析学者提出的“政府失败论”很好地解释和阐发了公共政策失效的原因。“公共选择是政治上的观点，它从经济学的工具和方法大量应用于集体或市场决策的产生”，“它是观察政治制度的不同方法，由于“信息的不对称”、“活动者的短视效应”和“政策相关人理性的无知”等多种原因，政策失败再所难免。政策分析学者试图扩展和深化政策失败的研究，兰德公司研究生院院长沃尔夫(charles J.Wolf)的著作《政府或市场》就是“阐发一种非市场缺陷的理论，从而使政府的不完善运行能够得到清晰的分析”。决策理论的代表人物西蒙(Herbert Simon)曾指出，人的理性是不完全的，人类缺乏寻求最优的才智。马克思主义认为，不同的政策活动者由于自身利益的差别而产生了各自独特的追求，行动失败的主体原因才是根本原因和关键原因。

(二)客观上复杂的不确定的社会环境增加了政策难度

公共政策的运行离不开特定环境为其提供赖以维系的前提、基础和条件，政策环境成为影响政策产生、存在和发展的不可忽视的因素。当今时代，各种公共政策的活动者面临着复杂的不确定性的环境，在“混沌”的环境条件下，一切过去确定不移的东西现在都变得不确定了，一切清晰的东西都变得模糊了，不可预测的突变在整个社会中随时可能引发混乱和危机。正如布莱森(J.M.Bryson)指出的那样，“过去20年发生了太多的事件和趋势，要求公共与非营利组织作出适当的反应”。公共政策外部环境的不确定性无疑增加了政策制定、执行、评估、监控和终结的难度。新时期影响公共政策运行的自然与社会因素可以描述为“超社会”、“超系统”、“超生物”的环境，社会组织与个人在复杂的“超系统”中谋生存、求发展不能离开由洞见所凝聚的战略以及由理性所奠定的基础，否则将会成为无法取得预期成效的“可怜虫”。外部环境促使各种政策相关人在动态适应过程中而变得捉摸不定、混沌不清和难以预料。正如科学史学家波普尔所讲的“云与报时钟”的故事所揭示的那样，各种政策行为并不能够做到像报时钟那样有节律地运行，而只能像流云那样变幻不定。政策行动中的细微差异却有可能会通过边际累积而最终产生截然不同的后果，简单的变化往往会导致令人震惊的复杂反应，政策行动的得失往往也难以预料，甚至出现“一着不慎，满盘皆输”。

(三)制度上良好的规则体系的形成是有机的建构过程

公共政策总是在一定的社会制度下设计、制定和实施的，“没有恰当的制度，任何意义的政策都可能失败”。这是因为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追

求主体福利最大化或效用最大化的利益的个体行为”，它对公共政策系统及其过程有着决定性的影响。这种影响作用主要表现在：制度并非对任何政策建议都能接受，它对政策形成的制约首先体现为政策项目与方案是否可行，即使可行并得到确定，其实施过程也无法摆脱制度的制约；公共政策的制定主体不仅要为公共利益服务，而且还有自身系统的利益要求，于是各自为政与政出多门便时有发生；政策方案的选择与社会制度密切相关，体制上容纳政策的可能性决定了政策选择的结果，与现行体制相抵触的政策往往容易被搁置；制度上习惯势力的大小及占优势的程度，影响着政策活动者对海西建设的认知、对共同利益的表达及问题获得解决的机会，如果代表旧制度的习惯势力占优势，则很难推出新的公共政策；随着社会民主制度的加强，政策争执与分歧也越来越明显，实际上很难出台意见一致的政策；制度上的限制与隋性使得原有的政策过程很难发生实质性的改变，制度创新不足成为产生政策障碍的重要原因；要用新的良好的规则体系代替旧的制度，需要随着和谐社会的发展、设计者素质的提高、卓越文化的形成而不断地进行着建构和创新。

三、科学发展观统领下实现政策优化的基本途径

海峡西岸经济区建设作为促进区域发展的重要战略，在实现祖国统一与建构和谐社会的进程中具有十分重要的基础意义。区域经济社会建设的多元行者在有效实施这一建设工程的过程中，可供选择的途径多种多样，其中公共政策途径最具根本性、支配性和权威性，因为公共政策是由权威机构制定的策略，是对社会价值的权威性分配。公共政策作为由政府制定并组织实施的治理工具，对海峡西岸经济区建设的影响不仅广泛、根本和深刻，而且居于主导、调节和控制的地位。从政策分析的角度看，在当前的公共政策运行过程中，由于各种主客观因素及运作制度方面的原因，公共政策系统还存在着诸多的障碍、困境与问题。解决各种障碍问题的根本之道恰在于加强政策系统的对策研究，优化政策运行过程的各个环节和方面，实现公共政策运行的持续有效创新。有鉴于此，笔者对如何从公共政策途径加速海西建设进程，谨提出以下若干优化途径：其一，探索体现区情的政策制定模式，及时优化促进海峡西岸经济区建设的公共政策；其二，避免政策执行过程的策略行为，有效治理政策变通中违背政策原理的错误现象；其三，克服政策评估出现的认识误区，努力发展促使经济区建设有序进行的评估事业；其四，强化政策监控应有的建设功能，坚决遏制阻碍海峡西岸经济区建设的消极因素；其五，及时疏通公共政策的终结渠道，科学处理政策周期及政策发展出现的障碍问题；其六，优化公共政策系统的构成单元，实现有效促进海峡西岸经济区建设的政策创新。

(责任编辑：北纬)