农村残疾人事业：现状、问题及对策

闫　芳

摘 要：在农村现有的生产力水平和医疗水平下，我国农民因病致残、因残致贫的情况比较普遍。由于政策执行难、体制不健全、经费不足、认识偏颇以及农村残疾人群体自身障碍等原因，农村残疾人普遍面临着生存难、摆脱贫困难、就业难等问题。在构建社会主义和谐社会、加快社会主义新农村建设的时代背景下，大力发展农村残疾人事业，做好农村残疾人工作，是实现社会公平正义的必然要求。

关键词：农村残疾人；残疾人事业；现状与问题；对策

中图分类号：C912.82文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)05—0129—03

第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报显示，截止到2006年4月1日零时，全国大陆31个省、自治区、直辖市的残疾人口总数为8296万人，其中城镇残疾人口为2071万人，占全国残疾人口的24.96%；农村残疾人口为6225万人，占75.04%。①这表明，农村残疾人是残疾人中的主要群体，也是最困难和最弱势的群体。因此，当前发展残疾人事业应着重针对农村残疾人面临的现实困难和农村残疾人事业发展中的制约因素，采取有效措施，实现农村残疾人的康复和全面发展，这是建设社会主义和谐社会的需要，更是实现社会公平正义的必然要求。本文主要基于第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报和河南省第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告，对农村残疾人的生存状况和面临的困难进行分析，寻求农村残疾人事业发展的对策。

一、河南农村残疾人的基本状况②

2006年4月1日至5月31日，河南省完成了第二次全国残疾人抽样调查。此次全省抽取38个县(市、区)，152个乡(镇、街道)，共调查了36923户、130415人，调查的抽样比为1.39‰。调查数据基本反映了河南省农村残疾人的基本构成、康复情况、生活状况、就业状况、受教育程度以及社会保障等方面的基本情况。

1.农村残疾人数及残疾类别

全省残疾人口中，农村残疾人口为596万，占残疾人总数的88.13%。其中视力残疾90.294万人，听力残疾135.48万人，言语残疾8.76万人，肢体残疾173.37万人，智力残疾38.03万人，精神残疾41.34万人，多重残疾108.62万人。数据表明，河南省农村残疾人是全省残疾人中的主要群体，肢体残疾、视力残疾、听力残疾是残疾的主要类别，相当部分人还有多重残疾。这与全国的情况基本一致。

2.农村残疾人的受教育程度

河南省的抽样调查显示，农村残疾人与城市相比差异较大，受教育程度普遍不高。农村残疾人不识字率高出城市26.99个百分点，高中以上文化程度低于城市17.99个百分点。在农村6岁以上残疾人中不识字的占53.87%；小学程度占27.66%；初中程度占14.39%；高中以上的仅占3.13%。农村残疾人知识贫困的状况将进一步阻碍其技能及就业培训，甚至可能造成贫困的代际延续。

3.农村残疾人就业及社会保障情况

河南省抽样调查显示，农村残疾人就业困难，生活来源窄，基本靠家庭供养，接受服务或帮扶的情况也比较少，享有

收稿日期：2008—02—15

作者简介：闫芳，女，河南省社会科学院党建与政治研究所研究实习员。

社会保障及救济人数比例很低。全省农村残疾人口中，在业的残疾人为125.99万人，占56.18%；未工作的残疾人为98.27万人，占43.82%。其中丧失劳动能力的残疾人有74.28万人，占未工作残疾人口的75.59%。全省596万农村残疾人中仅有24.14万农村残疾人被纳入低保范围，0.69%的农村残疾人参加养老保险，30.63%的农村残疾人参加新兴大病合作医疗保险。有相当数量的残疾人处于社会边缘状态，缺乏社会保障，这与全国的情况也基本吻合。

4.农村残疾人的生活状况

总的来看，虽然农村残疾人的生活状况得到了较大的改善，但与正常人相比，农村残疾人的生活水平普遍偏低。一是收入水平低。残疾人的个体素质无法适应残酷激烈的市场竞争，个人收入明显低于正常人。调查人群中，2005年户人均收入为2555元，其中城市为5617元，农村为1960元。有残疾人的户人均收入为1891元，其中城市为4081元，农村为1605元。二是住房条件差。调查显示，农村居民房屋有80%属于砖混结构，质量较好，人均住房面积较大，而农村残疾人平均住房面积相对较小而且比较简陋，砖混结构房屋只占14.5%，无房户、危房户中农村残疾人占了很大比重。三是生活质量普遍较低。大部分残疾人不能参与公共娱乐活动，很少拥有电话、电视机、交通工具等生活设施。

二、农村残疾人事业发展中存在的问题

近年来，我国农村残疾人事业取得了长足的发展。但不可否认的是，我国在农村残疾人事业的可持续发展方面还存在着很多的问题和障碍。

1.农村社会保障体系不健全，农村残疾人生存状况堪忧

由于农村经济社会发展水平落后，社会保障体系不健全，本应由政府提供的服务和产品，转由市场机制提供，这导致了农村残疾人群体无力购买医疗、养老保险，无法得到基本的公共性财政服务。而针对农村残疾人的康复扶贫贷款不仅规模小，落实起来也很困难，受惠的残疾人十分有限。取消农业税后，农村残疾人在没有得到其他相应的政策补贴的情况下，他们的生活状况虽有不同程度的改善，但和全国奔小康的大潮流相比，他们的生活质量却相对下降。

2.农村扶贫长效机制不健全，残疾人摆脱贫困难

全国开展农村残疾人扶贫工作以来，农村残疾人脱贫率很低，返贫率却很高。这除了受制于农村残疾人的自身障碍及自然条件外，更多的是因为残疾人事业发展的体制机制不健全造成的。一是政府的扶持体系不健全，力度不够。有一定数量的贫困残疾人能参加生产劳动，又有一技之长，可以通过扶贫救助解决温饱。但在扶贫工作中，许多扶贫政策、措施可操作性不强，在实际工作中难以得到很好落实。二是经费不足。《中华人民共和国残疾人保障法》规定，残疾人事业应纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算。这从法律上使残疾人事业发展有了经费的保障。近年来中央政府也给予了基层农村大量的残疾人扶贫款以及其他扶助残疾人的专项资金，但是这些扶贫款和专项资金很多都需要县乡政府的资金配套。在农业税取消之后，很多基层政权财政经费十分紧张，由此一些保障残疾人的优惠政策很难落到实处，如农村义务教育中的“两免一补”政策，对于残疾人子女入学的优惠政策、农村合作医疗、农村贫困家庭危房改造等政策都因经费问题很难落实到位。三是康复扶贫贷款缺乏执行政策的有效激励机制。作为政策性贷款，康复扶贫贷款不直接规定资金投放的规模和速度，也未给银行下达必须完成的指标。发放贷款、贷款管理、贷款偿还、偿还风险等全部落在银行和扶持对象头上，政府向他们让渡了过多的责任和风险，使政策成为一种号召，落实起来难度很大。

3.农村康复体系薄弱，残疾人康复难

我国6000万残疾人中约有80%生活在农村，而我国的卫生资源80%集中在城市，卫生资源分配与需求倒置。河南有95.73万农村残疾人得到了医疗服务与救助，仅占有需求残疾人数的21.07%。农村现有康复体系非常薄弱，存在很多现实问题，主要表现在：无专项经费投入，医院重医疗、轻康复，重入院救治、轻社区家庭服务和预防机制；没有形成对贫困残疾人医疗救助的长效机制，缺乏具体的、可操作性的规定，通常停留在县残联发现问题后再临时解决问题的层面上；医疗和报销及救助程序复杂，很多残疾人由于语言障碍、智能低下、肢体残缺等劣势因素都放弃了救助；医疗保障水平较低，医疗补偿和救助所能覆盖的残疾人数少，往往是最迫切需要康复的人群没有能力和条件接受基本的医疗康复服务。

4.农村残疾人权益保障体系不完善，残疾人就业困难

残疾人就业难已成为一个不争的事实，其原因是多方面的，主要表现在：一是随着城镇化进程的推进，农民祖祖辈辈赖以生存劳作的土地资源日益减少，一部分有劳动能力的残疾人靠种地来解决就业的传统途径正在受到冲击。二是农村残疾人因自身因素，缺少接受教育和培训的机会，文化程度低，没有一技之长，很难通过劳动转移来就业。三是由于社会偏见，残疾人在就业时常因残疾而受到歧视，很多单位都没有按规定吸纳残疾人就业，即使就业，残疾人在一些单位也得不到与正常人同等的待遇。

三、农村残疾人事业发展的对策建议

农村残疾人是社会最底层、最困难、最脆弱的群体。当前，我们应借建设社会主义新农村的有利契机，挖掘优势资源，努力发展农村残疾人事业，使残疾人工作更好地为广大农村残疾人服务。

1.发展农村残疾人事业，必须依靠政府主导，有关部门齐抓共管，全社会共同参与

第一，要针对有关保护农村残疾人的政策法规不健全、力度不够、可操作性不强、强制力和约束力不硬的情况，对相关政策法规进行一次全面清理、修改和完善工作，加强立法调研，制定新的有利于农村残疾人事业发展和残疾人参与社会的政策、措施。

第二，要健全农村残疾人事业发展的经费投入制度，成立农村残疾人事业发展的专项基金。在农村残疾人事业基础薄弱的情况下，必须通过多种途径获取资金：一是发挥政府的调控职能，加大政府在农村基础设施、医疗保健、教育等方面的转移支付力度；二是完善扶贫信贷体制，发挥金融机构在发展残疾人事业中的融资功能，强化扶贫贷款的政策性，切实做到扶贫信贷资金到户；三是积极探索市场化运作方式，将农村残疾人组织起来，开展一些具有地方特色的文化、艺术、体育活动，并将其交给社会组织承办或通过商业性冠名、赞助等，在互惠的原则下为残疾人事业筹集资金。

第三，健全残疾人工作综合协调制度。要健全政策法规体系，逐步走上依法扶残的轨道；要完善残疾人帮扶体系，进一步发挥各级政府残工委的作用，协同民政、教育、卫生、劳动保障、财政、公安、税务、银行等部门，落实农村低保救助、两免一补、农村新型合作医疗、康复救助、权益保障、税费减免、信贷扶贫等相关政策；要坚持在农村广大群众中广泛开展帮包带扶和志愿者助残活动。

2.发展农村残疾人事业，必须发挥残疾人组织的作用

第一，要继续加强和改进残联基层建设。广大残疾人生活在基层农村，残疾人事业的基础也在基层。县区和乡镇、村残联要按照国务院残疾人工作协调委员会《关于加强基层残联组织建设的决定》要求，完善机构，健全机制，增强活力，提高效能，努力扩大残疾人工作的覆盖面，不断提高残疾人基层组织的凝聚力和战斗力。

第二，从加强农村基层残疾人组织建设入手，建立健全残疾人平等参与社会生活的各项民主制度。加强普法宣传教育，增强农村残疾人法制观念，积极引导其以理性合法的形式表达利益诉求；在村民自治组织中要吸纳残疾人代表参加，积极举荐优秀农民残疾人当选人大代表、政协委员，逐步形成政府主导、残疾人自主维护权益的保护机制，使农村残疾人的合法权益得到保障。

第三，在健全残疾人工作队伍的同时，建立绩效考核体系，将农村残疾人工作绩效纳入县乡以及村干部的工作考察范围之内，并建立有效的问责机制。

3.发展农村残疾人事业，必须着力解决农村残疾人的实际困难

第一，要大力发展教育，提高农村残疾人素质。一是切实将农村残疾儿童少年教育纳入义务教育体系，以随班就读为主体，使适龄农村残疾儿童少年义务教育入学率大幅度提高；二是充分发挥社会普通职业教育机构的作用，广泛开展农村残疾人职业教育与培训；三是加强预防残疾的宣传教育，强化预防措施，减少残疾发生。

第二，要做好残疾人扶贫和社会保障工作。一是针对农业税取消后农村残疾人收入实际减少的问题，国家应出台统一的扶助政策，按照农村残疾人残疾程度的不同给予定额补贴，经费来源应由中央与省级财政共同承担，减少基层政府配额比例。二是按政府工作报告的部署在全国农村建立低保制度，提高低保标准，并对残疾人给予制度性的照顾和政策上的倾斜。社会救助制度应当制定针对残疾人的救助标准和救助措施。三是全面解决农村贫困残疾人的住房问题，在加大政府资金投入的同时，鼓励和号召社会力量参与。

第三，要通过多种形式推进残疾人就业。要针对就业环境的变化以及农村残疾人就业的困境，深入探索农村残疾人就业渠道。一是采取灵活多样的就业形式。要针对农村残疾人及农村的特点，因地制宜，发展特色养殖业、种植业及手工业、加工工业等，还可尝试发展扶持一些规模较大的农村种养殖业基地，吸纳一定数量的残疾人员工，残联还可从政府的残疾人就业保障金当中提取一部分，让残疾人在种养殖基地入股，继续加强与经济发达地区联系，实行跨地区的农村残疾人的劳务输出。二是以培训促就业。要健全残疾人培训机构，各级政府每年都应把残联提交的残疾人培训计划列入目标管理，利用各种资金大力开展残疾人培训，以增强残疾人就业能力。三是加大行政执法和监督检查力度。要做好按比例安排农村残疾人在当地乡镇企业或民营企业就业的工作，向那些未达标单位积极推荐残疾人就业；对那些录用残疾人时，没有签订劳动合同，没有按规定缴纳养老保险、失业保险和医疗保险的，要求单位予以补办；对有些单位同工不同酬等现象要及时指出，切实维护残疾职工合法权益。

注释

①参见国家统计局、第二次全国残疾人抽样调查领导小组2007年5月28日发布的《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》（第二号）。

②本文中有关河南省残疾人数据均源于2006年河南省第二次全国残疾人抽样调查办公室的《河南省第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告》。

参考文献

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［2］王雪梅.残疾人就业问题与就业保障政策思考［J］.北京行政学院学报，2006，(2).

［3］甘肃省社会科学院残疾人事业研究中心.社会主义新农村建设与残疾人事业笔谈［J］.甘肃社会科学，2007，(1).

［4］党建强，常广玲.构建和谐社会呼唤树立新的残疾人观［J］.中国特殊教育，2005，(6).

［5］马良星.论社会转型时期残疾人的劳动就业［J］.金华职业技术学院学报，2005，(4).

责任编辑：海 玉