改革开放３０年来政治体制改革的进程及特点

杜本礼

摘 要：改革开放以来，我国政治体制改革大致经历了三个阶段：从20世纪80年代的党政分开、全面攻坚，到20世纪90年代的依法治国、稳步推进，再到21世纪的民主执政、发展党内民主的深入创新，各个阶段呈现其不同的特征，为以后的改革提供了经验和借鉴。

关键词：政治体制改革；党政分开；依法治国；民主执政

中图分类号：D62文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)05—0001—05

改革开放以来我国政治体制改革大致可以分为三个阶段：20世纪80年代为第一阶段，以邓小平为核心的第二代中央领导集体在总结建国以来经验教训的基础上，提出了以党政分开为首要任务的政治体制改革，揭开了改革序幕；20世纪90年代为第二阶段，以江泽民为核心的第三代中央领导集体根据当时的形势提出了依法治国的基本方略，积极稳妥地推进政治体制改革的发展；第三阶段是进入21世纪以后，以胡锦涛为总书记的党中央，在以前改革基础上进一步突出民主执政，把政治体制改革推向深入。在这个过程中，我们积累了丰富的经验，这将成为今后建设中国特色政治文明的宝贵财富和借鉴。

一、党政分开——揭开政治体制改革的序幕

我国长期以来的政治体制，脱胎于革命战争年代，初创于新中国成立之际，确立于社会主义改造时期，与计划经济体制相适应，又在大规模的群众运动中不断得到强化。这是一种党政不分、权责不明、过分集权的体制。这种体制在当时的历史条件下曾经发挥过重要作用，但是，当国家转入全面经济建设后，其不适应性逐渐暴露。在“文化大革命”期间，其弊端恶性发展，酿成了空前的浩劫。

“文化大革命”结束后，邓小平多次指出陈旧体制的弊端，认为政治体制的主要问题，就是党政不分的一元化领导方式，以及由此造成的高度集权。1980年8月，他在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》报告，公开批评一元化的领导方式：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”①这个报告产生了深远而广泛的影响，成为我国政治体制改革的纲领性文献。到80年代中期，邓小平进一步强调党政分开的重要性，将党政分开作为政治体制改革的重要组成部分，他指出，“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”②。

在邓小平的密切关注和督促下，中共十三大把政治体制改革问题提上了工作日程，制定了政治体制改革的蓝图。十三大报告明确规定，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部，并把政治体制改革的近期目标确定为领导体制的改革。这样，以党政分开为突破口，矛头直指权力过分集中“总病根”的政治体制改革全面启动。

1.初步改变党内高度集权状况，实现党的集体领导

“文革”刚结束时，华国锋同志不但是中共中央主席，而且兼任国务院总理和中央军委主席，集党政军大权于一身。为改变权力过分集中的状况，十一届五中全会决定建立中央书记处，通过《关于党内政治生活的若干准则》，强调党的集体领导制度。1980年8月召开的全国人大五次会议上，中共中央建议华国锋不再兼任国务院总理职务。1981年6月，十一届六中全会上，华国锋又辞去中共中央主席和中央军委主席职务，选举了新的领导分别担任这两个职务，初步改变了个人高度集权的体制。中共十二大，又取消了党的主席和副主席职务，规定党内设总书记，凡重大决策必须由政治局或政治局常委会集体决定，加强了集体领导。

2.恢复国家权力机构的职能，改善党对国家权力机关的领导

全国人民代表大会作为最高国家权力机关，自1965年到“文化大革命”期间，几乎没有召开过会议，难以发挥它在国家政治生活中的作用。1978年召开第五届全国人大一次会议，全国人大及其常委会恢复了日常工作。1982年9月召开五届全国人大第五次会议，通过新宪法，恢复了设立国家主席和副主席职务的制度，重申国务院工作对全国人大和人大常委会负责的原则。

在司法体制上，由于长期以来片面强调党的领导，以致党组织干涉和取代了司法机关的工作。“文革”期间，司法机关遭到严重破坏乃至被取消。1978年的五届全国人大一次会议决定恢复人民检察院，1979年9月五届人大常委会第十一次会议通过恢复司法部建制的决议，被撤销20年之久的司法部随之重新建立。同时，中央又取消了各级党委审批案件的制度和党组织与公检法机关联合办案的方式，支持司法机关依法独立行使职权，改善了党对国家权力机关的领导。

3.实行党政领导分任制，改革党委分口领导方式

1980年8月中央政治局扩大会议提出中央一部分主要领导不兼任政府职务，此后地方上也减少了党政交叉任职，大部分省和自治区党委第一书记不再兼任省长和自治区主席。同时精简党委机构，初步改变了党委工作部门直接领导对应的政府工作部门和书记分兵把口的领导方式。1988年的党中央机构改革，撤销了与国务院职能部门重叠的领导小组和办事机构。随后，地方党委也不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记和常委，撤销党委下设的与政府机构相对应的工作部门，实行行政首长负责制，充分发挥政府部门的职能。

这一阶段政治体制改革的特点是：以实行党政职能分开为突破口，多管齐下，整体推进。其范围之广、力度之大、速度之快，都史无前例，成为当时各级党政机关的工作重点。可见，这一阶段政治体制改革的总体战略是全面出击、正面攻坚。改革的锋芒直指我国政治体制中权力过分集中的“总病根”。改革取得了一定进展，为以后的政治体制改革打下了坚实的基础。

二、依法治国——政治体制改革的稳步推进

1989年政治风波，使我国刚起步的政治体制改革面临着严峻的考验。1989年6月在十三届四中全会上登上政治舞台的中共第三代领导集体，为了应对国内外政治风波的冲击，在坚持十一届三中全会以来的路线、方针、政策的同时，也对前一阶段的政治体制改革作出了必要的调整。1992年10月，中共十四大指出：“政治体制改革的目标是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”③中共十五大在此基础上，对政治体制改革的思路作了新的概括，十五大报告指出:“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”④在党的历史上第一次明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务，这是在政治体制改革总思路上的重大突破。十五大以后，政治体制改革主要是在政府机构改革和干部人事制度改革方面取得了较大进展。

1.完善人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，中共十四大后这一制度得到进一步完善，在国家政治生活中发挥了重要作用。1993年9月八届全国人大常委会通过了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，使人大的监督职能更富有实效。1995年2月八届全国人大常委会又通过了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》，完善了差额选举制度，对人大代表提出质询案、罢免案等工作方式从程序上作了规定。中共十五大提出到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系，截至2002年8月底，全国人大及其常委会共审议通过法律301件，法律解释7件，有关法律问题的决定122件。这一时期出台的法律之多、速度之快前所未有。党的十五大以后的两年中，仅地方人大制定的地方性法规就达8000多件，从根本上改变了过去那种无法可依的状况，为中国特色社会主义政治、经济、文化的发展提供了法律保障。

2.完善共产党领导的多党合作和政治协商制度

多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。20世纪80年代，中国共产党提出了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”作为新时期共产党和各民主党派合作的基本方针。十三届四中全会后，这一制度又走向法制化和规范化，得到进一步完善。

1989年12月，中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确指出各民主党派是参政党，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理；中国共产党领导人和民主党派领导人不定期座谈、交流，通报情况；各民主党派就国家大政方针向中国共产党提出书面建议；保证民主党派在人大和政协中占适当比例；举荐民主党派成员担任政府及司法机关领导职务。中共十四大以后，这个制度的建设取得规范化、法制化的成果。1993年，全国人大八届一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，作为国家意志确定下来。1995年1月，中共中央转发了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，明确了政治协商的主要内容、基本方法，使其内容更加确定，参政议政的渠道得到拓展，成为人民政协开展工作的指导性文件。

3.推进政府机构改革

改革开放以来进行了几次大的政府机构改革。20世纪80年代的两次改革以单纯的精简机构、权力下放为主要内容。90年代的机构改革主要是为了适应社会主义市场经济的需要，以转变政府职能为核心进行的。

1993年开始的机构改革，重点是强化社会管理职能部门，一部分专业经济部门转变为行业管理机构或者经济实体。这次改革使国务院部委、直属机构和办事机构由86个精简为59个，非常设机构由85个减为26个，各级国家机关工作人员总数精简25%左右。但不足之处是一些工业专业经济部门撤销的少，保留的多。1998年开始第四次机构改革，这次改革是新时期机构变化较大、人员调整较多的一次，国务院组成部委从40个减少到29个，国务院直属机构与办事机构由原有的3.3万人减掉一半。国务院各部门对职能进行重新调整，转交给企业、社会中介和地方的职能200多项，在部门之间转移职能100多项。这次改革撤销了几乎所有的工业专业经济部门，在很大程度上消除了政企不分的组织基础，政府职能转变有了重大进展。但这次改革仍然忽视了政府的社会管理与公共服务职能。应当认识到，这些只是政府机构改革的起步，政府各部门在实际工作中真正实现职能转变，还是一个长期的艰巨任务。

4.深化干部人事制度改革

建立国家公务员制度是干部人事制度改革的重点内容。1993年8月，国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，把国家公务员制度纳入到法制轨道。9月，中组部又出台《关于中国共产党机关参照试行（国家公务员暂行条例）的实施意见》，在党政机关开始全面推进公务员制度。

改进干部选拔任用机制是干部人事制度改革不断深化的必然要求。中共十四大以来，通过制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》使其规范化和制度化。下发《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，实行公开选拔和竞争上岗；制定《党政领导干部考核工作暂行规定》，建立考核体系与标准；通过《党政领导干部交流工作暂行规定》，实行干部交流、轮岗；颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干规定（试行）》，加强对干部的监督。2000年8月中央又印发了《深化干部人事制度改革纲要》，提出下一步改革的重点是：推进党政领导干部能上能下，健全企业领导人激励、监督机制，推行事业单位聘用制和岗位管理制度，这对于推进干部人事制度改革深入发展意义重大。

另外，这一时期在推进农村村民自治、城市社区建设等扩大基层民主方面也取得较大进展。总之，十三届四中全会以来我国政治体制改革在党的领导下有序推进，取得了显著成效。但同时也应看到，由于长期以来我国社会生活中缺乏民主传统，政治体制改革的任务尚十分艰巨，需要在实践中进行不断地探索。

这一阶段政治体制改革的特点是：在改革总思路上提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务。对前一阶段的政治体制改革作出必要的调整，在改革的内容上，由原来重点解决权力过分集中、强调党政分开、下放权力等，调整为进一步完善人民代表大会制度、完善共产党领导的多党合作和政治协商制度、加强基层民主建设等；在改革的策略上，由原来的“攻坚战”转入“外围战”；改革的步伐也有所放慢，强调积极而稳妥地推进改革。

三、民主执政——政治体制改革的深入发展

随着建立社会主义市场经济进程地不断深化，政治体制中一些深层次的问题又凸显出来，在以前存在的权力过分集中、官僚主义、家长制等问题的基础上，又出现了一些如权力腐败、跑官卖官的新问题，同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比，政治体制改革的力度有待加强。中共十六大根据新的形势，对政治体制改革作了进一步的部署。十六大指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”⑤。在十六大选出的以胡锦涛为总书记的党中央，对政治体制改革开始了新的探索，标志着我国政治体制改革进入到一个全新的阶段。

十六届四中全会在十六大提出依法执政的基础上又指出：必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。2006年6月29日胡锦涛在中共中央政治局第三十二次集体学习时又进一步阐述了民主执政的内涵。他指出，民主执政，就是坚持为人民执政，靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。胡锦涛的讲话进一步明确了我国新世纪进行政治体制改革的宗旨和目标。

民主执政实际上是要解决权力过分集中和不受约束的老大难问题，在落实民主执政的途径上，以胡锦涛为总书记的党中央进行了理论创新。党的十六大指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范作用和带动作用。”党的十六届四中全会进一步明确指出：“发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”十七大更是提出“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”⑥，进一步指出了实现中国特色社会主义民主政治的基本路径。这样，推进党内民主建设，成为深化政治体制改革的重点和切入点。以发展党内民主为突破口，成为这一阶段政治体制改革的切实可行、易于见效的最佳选择。

1.进一步健全与完善党的集体领导制度

加强集体领导是解决权力过分集中和个人或少数人专断这一痼疾的主要途径，是民主执政的重要内容，十六大以后，中央采取多项措施进一步加强集体领导。

（1）报告工作制度。在十六届三中全会上，胡锦涛代表中央政治局向中央全会“报告工作”，接受中央委员会的监督和审议，中央政治局向中央全会定期报告工作制度从此确立。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》又规定：中央政治局向中央委员会报告工作；中央纪委常委向中央纪委全体会议报告工作；地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作。这改变了全委会与常委会权力倒置的局面，发挥了全委会的集体领导作用。

（2）优化党委内部结构。十六届四中全会提出：要减少地方党委副书记，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用。按照中央精神，各地陆续开始“减副”工作。2005年不少省市实现“一正三副”模式，即党委书记主持全面工作，一位副书记分管经济，一位副书记分管党务，还有一位兼任纪委书记。到2006年下半年地方各级党委换届以后，大多数党委又实现了“一正两副”模式，为实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用奠定了组织基础。

（3）完善党委会议事决策机制。十六大指出，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。十七大指出，完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用，反对和防止个人或少数人专断。2008年3月，中央又要求党委常委会严格实行集体领导和决策机制：“在全委会闭会期间，凡涉及本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等方面经常工作的重要事项，必须由常委会集体讨论决定，任何个人和少数人无权做出决定”，“涉及干部人事任免事项，要经书记与副书记、分管组织、纪检等工作的常委共同酝酿后，向常委会提名，为常委会决定干部做准备”⑦。再次强调了常委会工作的组织决策程序。

2.党内监督体制的健全与发展

在建立社会主义市场经济体制的过程中，党内的消极腐败现象不断蔓延扩大，对党的自身建设提出严峻挑战，加强党内监督成为紧迫任务。新一届中央领导采取各种形式加大了各级纪检部门的监督力度。

（1）健全巡视制度。2003年2月，中共中央正式批准设立巡视工作办公室，全面负责巡视工作。并组建了专门负责对各省巡视的五个中央巡视组，直接对中纪委常委和中组部部务会负责。到2006年底，中央巡视组已对31个省市自治区以及主要的金融机构进行巡视。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》把这个制度作为党内监督的重要制度确定下来，促进了巡视制度的全面开展和有序运行。

（2）改革纪委书记的提名权。过去，各地的纪委书记都是由当地的党委直接提名，这对纪委书记行使监督权有一定的限制作用，不利于监督工作的开展，中央对此进行了探索和调整。2006年，在省级党委换届中，已调整的15个省市自治区的纪委书记中，就有10名来自外地和中央纪委，实际上由中央掌握了部分省级纪委书记的提名权和任命权，这一改革加强了对地方腐败问题的打击力度。

（3）纪委派驻机构实行“垂直管理”。2002年10月，中共中央批准中央纪委、监察部在卫生部和国家工商行政管理总局进行对派驻机构实行统一管理的试点工作。2003年，试点工作又扩大到国家发改委、国土资源部等5个中央部门。2004年1月，在中央纪委第三次全体会议上，要求全面实行对派驻机构的统一管理，并要求各省市也要加强这方面的工作。从2004年开始到2005年年底，中央纪委对56个部门的派驻机构实行了统一管理，这项改革措施在一定程度上冲破了纪委双重领导体制，增强了纪委的相对独立性和权威性。

另外，这一时期还对党员权利保障制度、党内选举制度、党务公开制度、党代会常任制试点工作、党的基层民主试点工作等进行了新的探索。

这一阶段政治体制改革的特点是：提出了建设社会主义政治文明的新理念；以科学执政、民主执政、依法执政为总思路，以完善党的领导方式和执政方式为重点内容。在改革的策略上，以扩大党内民主带动人民民主为基本路径，以推进党内民主建设为深化改革的切入点，通过制度化、规范化、程序化增强具体改革措施的可操作性；针对权力过分集中和不受约束的痼疾，对权力的有效监督和制衡已成为改革者的共识和解决手段；希冀以重点的突破来带动整体的前进，促进改革向纵深发展。

总之，中国的政治体制改革，从20世纪80年代党政分开、权力下放开始，到20世纪90年代转换思路、依法治国的稳步推进，再到21世纪民主执政、发展党内民主的创新发展，30年改革的道路并不平坦，甚至经历曲折和艰难，但因此也积累了宝贵的历史经验，这将成为以后改革的新契机和出发点。

注释

①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329页。

②《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第177页。

③《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1992年，第13页。

④《中国跨世纪发展的行动纲领》，中共中央党校出版社，1997年，第26—27页。

⑤江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面》，人民出版社，2002年，第32页。

⑥《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年，第49—50页。

⑦转引自杨琳：《党委权力规范运行》，《瞭望》2008年第13期。

责任编辑：思 齐