我国政府限制外商投资农业相关领域不违反入世承诺

张海森　宋士博

中国政府限制外商投资农业相关领域产业没有违背TRIMS和GATT规定的义务，也不属于目前WTO多哈回合谈判的范围。

经国务院批准，国家发展与改革委员会和商务部联合颁布了《外商投资产业指导目录(2007年修订)》，自2007年12月1日起施行。其中，限制外商投资产业目录中规定，农、林、牧、渔业的农作物新品种选育和种子开发生产必须由中方控股，珍贵树种原木加工仅限于合资、合作，限制外商投资棉花（籽棉）加工；农副食品加工业中，大豆、油菜籽食用油脂加工必须中方控股，生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产也必须由中方控股，限制外商投资玉米深加工；批发和零售业中，粮食、棉花、植物油、食糖、农药、农膜、化肥的批发、零售、配送设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌商品的连锁店必须由中方控股。

针对以上修订，一些国外企业和机构提出了质疑，认为新规定似乎违反了中国入世相关承诺，比如中国政府承诺2006年12月11日后，允许外商设立独资公司在中国从事这些农产品的批发和代理销售。并进一步要求中国政府放宽外商投资农业的条件，认为近年来中国政府的一些措施已经影响到农业利用外资的规模和速度。而事实是否如此呢？

中国政府限制外商投资农产品的修订不违反WTO相关协定

在2007年修订的外商投资产业指导目录中，中国政府关于限制外商投资农作物新品种选育和种子开发生产以及珍贵树种原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产、玉米深加工等属于投资措施，不属于乌拉圭回合多边贸易谈判最终达成的《农业协定》约束的范围，而属于《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMS）承诺范围。但是TRIMS中规定，只有要求企业购买或使用国产品或自任何国内来源的产品（当地成份要求）；购买或使用的进口产品限制在与其出口的当地产品的数量或价值相关的水平（贸易平衡要求）；通过贸易平衡手段限制进口；将企业可使用的外汇限制在与可归因于该企业外汇流入相关的水平（外汇平衡要求）；限制企业产品出口或供出口产品的消费（出口限制）才会违反关税与贸易总协定（GATT）1994第3条第4款规定的国民待遇义务和第11条第1款规定的普遍取消数量限制义务。中国政府在2007年最新修订的外商投资产业指导目录中，对新品种选育和种子开发生产、珍贵树种原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产、玉米深加工等没有做出以上五种要求，因而没有违背TRIMS协定和GATT规定的义务。

尽管在1996年在新加坡举行的WTO第一届部长级会议开始讨论“投资政策、竞争政策、政府采购透明度和贸易便利化”问题，同意审议贸易与竞争以及贸易与投资之间的关系，并且在2001年底根据《多哈部长宣言》授权全面启动的新一轮谈判中，将上述四个问题合称为新加坡议题，同农业、服务业、非农产品市场准入、与贸易有关的知识产权等列入与执行有关的“工作计划”，但同时规定必须经过第五届部长级会议以明确的协商一致方式同意，才可进行关于新加坡议题的谈判。由于印度等发展中国家的强烈反对，新加坡议题不仅未能在坎昆会议上达成一致，而且最终没有列入2004年达成的框架协议，从而未能成为此次多哈回合谈判的正式议题。因此，中国政府限制外商投资上述产业没有违背TRIMS和GATT规定的义务，也不属于目前WTO多哈回合谈判的范围。

在华跨国企业利益受损招致目录受到质疑

近年来，农业作为战略性资源的重要性在全球范围内不断提升，而我国作为世界上重要的农产品生产、贸易和消费地区，随着加入世贸组织以及过渡期的结束，我国农业进一步对外开放，正逐步成为外商直接投资的热点。据不完全统计，1997-2004年7年间，农业利用外商直接投资总额已达到142亿美元以上，每年平均增加3.15亿美元，平均增长率达17%。尤其是2001年后，农业利用外资的合同协议金额有了大幅度增长，年均增长率达到22%。从总体上看，外商投资的规模不断扩大，投资领域不断扩展，区域和结构布局日益多元化，涉及农林畜渔等各领域。农业外资作为我国利用外资的一个重要组成部分，对弥补国内农业投入不足，促进农业科技进步，调整农业产业结构，推进产业化发展，增加农民就业，提高农民收入以及消除农村贫困等发挥了重要作用。

但值得注意的是，以欧美为代表的大型跨国公司正逐步利用我国农业企业实力薄弱、产业集中度低的弱点，通过参股、并购等方式排挤民族资本，加强对肉类、油脂、乳制品加工等重点行业的垄断，加快对农产品批发、零售和物流的渗透，以便快速占领庞大的国内市场，将中国纳入其全球价值链中予以控制。据统计，农业及食品加工业已经成为2004年度外资并购最活跃的行业之一，在所有行业并购交易总金额中所占比重也由2003年的2.99%上升为17.06%。外商投资特别是跨国公司大规模的投资、战略性并购对我国的粮食安全和产业安全的影响已经越来越大，特别是在一些重点行业已经凸现令人担忧的负面效应。比如嘉吉等四大国际粮商为代表的跨国公司通过投资建厂、控股兼并、市场打压等方式垄断了我国大豆加工业，已造成我国大豆产业出现了“拉美化”倾向。截至2006年4月底，全国开工的97家大豆压榨企业中，外商独资或参股的企业有64家，年加工能力为5100万吨，占国内大豆总压榨能力的73%，不仅使中国失去了食用油脂加工业的主导权，而且大豆的对外依存度2006年达到66％，自给率只有35％。与此类似的还有棉花、油菜籽和食糖等大宗农产品。因此，我国修订的外商投资指导目录，加大了对外商投资农业相关领域的限制，无疑会影响到这些在华跨国企业的商业利益，遭到反对。

三大对策支招中国农业

依照入世规定调整外商投资指导限制目录

此次中国政府对外商投资产业指导目录的修订，特别是加大外商对粮食、大豆、植物油、食糖等涉及食物安全的大宗农产品的研发、生产、加工和零售的限制，没有违背WTO相关协定和中国入世承诺，但是限制上述农产品的批发则违反了中国入世相关承诺，因此，建议国家发展与改革委员会和商务部协商，对于2007年外商投资指导产业目录之六批发和零售业，将“粮食、棉花、植物油、食糖、药品、烟草、汽车、原油、农药、农膜、化肥的批发、零售、配送”中的“批发”删除。 此外，可以按照WTO 争端解决机制进行磋商，考虑到磋商的时间和经济成本，对中方并非不利。

加强对外资投资农业的监管

作为人口最多、世界上最大的发展中国家，我国农业基础薄弱、农产品整体竞争力不强，面临的国际农业环境极其不公平，造成我国农业对外开放过程中国际化经营风险不断加大、特别是利用外资与国家粮食安全、产业安全的矛盾十分突出。因此，在加强多层次农业的国际合作的同时，更要重视国内的粮食安全，加大对农业综合生产能力的建设，加大对外商投资农业的监管。

借鉴国际经验加强对农业的支持和保护

面对农业发展的新形势，各国在加大农业领域利用外资的同时，纷纷出台新的措施加强对国内农业的支持和保护。比如美国对农业的支持保护具有较为完备的体系。在生产方面，美国刚通过的2007农业法案，继续加大了对农业的投入，今后5年农业投入预算高达2860亿美元。主要通过营销援助贷款与贷款差价支付、反周期支付、直接支付的方式扶持农业生产，稳定农场主的收入。通过市场准入计划等措施，扩大对外出口，增强国际竞争力。同时，通过农村发展、营养计划、环境保护计划等促进环境的保护、农业的可持续发展和社会的稳定。在贸易调整方面，针对目前签订的大量的区域贸易协定对美国农业的挑战，美国《2002年贸易法案》中除了包括一般贸易调整援助外，还新增了专门针对受国外农产品进口冲击而收入明显减少的从事初级农产品生产的农民、牧民、渔业养殖者和渔民的《农业贸易调整援助计划（TAA）》，通过现金补贴，弥补受影响的农民、牧民、渔业养殖者和渔民在经济收入方面的损失；通过提供技术援助，使受到进口冲击的初级农产品生产者有能力调整其产品结构和规模，提高产品质量和技术含量，增强其产品的竞争能力。在投资方面，美国即将通过的《外商投资与国家安全法案》（FINSA)则对外资进入美国予以全方位的要求和限制。对外资并购涉及的国家安全问题，不仅包括传统的“国防安全”，还包括所有“如遭到破坏或被外国人控制会对美国国家安全造成威胁的系统和资产”，甚至外资并购如果威胁到美国在关键技术领域的世界领先地位，或影响美国的本土就业，都将被视为威胁国家安全。此外，美国的监管机构规定，外国资本持股美国企业高于10%的必须经由“外国投资委员会”（CFIUS）审查，而且使用一套几乎完全不透明和主观的标准来确定外资并购是否影响美国国家安全，以致在现实中外资并购的交易都控制在10%以内。这些为今后如何加强对我国农业的支持保护以及如何加强对外商投资我国农业的监管提供了有益的借鉴。

(作者单位：张海森，对外经济贸易大学国际经济研究院；宋士博，对外经济贸易大学金融学院)