论基于总量控制的排污权交易市场建设

朱锡平　陈　英

摘要：与浓度控制相比，总量控制具有优越性，其将是我国环境管理政策的必然选择。在市场经济条件下，总量控制的实施，必然会产生排污权交易；而总量控制也是排污权交易的基础。因此，我国在由浓度控制向总量控制的转变过程中，要重视排污权交易市场的建设，加快立法步伐，制定科学的排污权交易规则，以适应环境新变化，逐步建立起完善的排污权交易市场。

关键词：浓度控制；总量控制；排污权交易；交易市场

中图分类号：X－01(2)；F713.56文献标识码：A文章编号：1008—6439(2008)03—0049—05

一、目标总量控制：适合中国国情的污染物排放控制模式

当前，世界各国对企业污染物排放的控制模式主要有总量控制和浓度控制两种。一般来说，总量控制是指以控制一定时段内一定区域内“排污单位”排放污染物的总质量为核心的环境管理方法体系。与浓度控制相比，总量控制具有以下特点和优势：(1)总量控制管理的是排污单位，符合市场经济体制的规则；(2)总量控制更具有可操作性；(3)总量控制能够降低污染控制成本；(4)总量控制严于浓度控制；(5)总量控制更关注于“连续达标”；(6)总量控制比浓度控制更能适应政策的变化。

总量控制可分为目标总量控制和容量总量控制，其区别仅在于总量控制目标的确定方法。所谓“目标总量控制”是指环保行政主管部门依据历史统计资料、环保目标要求及技术、经济水平来确定各地区污染物排放总量控制指标的一种方法，即主要是根据环境目标来确定总量控制指标。“容量总量控制”则是通过科学研究成果，根据当地由地理条件等所决定的环境容量来确定污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法，即主要根据环境容量确定总量控制指标。如果假定所计算的环境容量是确定的，则目标总量确定的目标可能高于环境容量目标，也可能低于环境容量目标；即或者没有充分保护环境，或者对环境过度保护。但中国目前的实际情况是污染严重，谈不上过度保护问题。实际操作中，总量控制需要将总量控制指标分解为每年的控制指标，一般为年度总量削减指标。因此，实际应用中两者的区别只是年度削减指标的高低。当前中国的总量控制基本上是“目标总量控制”，重点是“五年计划”和“年度计划”的排放总量指标或削减指标。但无论是哪一种总量控制，其目标都是削减或至少是“冻结”污染物排放总量，这是总量控制的核心和主要任务。容量总量控制从区域污染物浓度角度看是科学的，但是，从更广泛的意义上看，也不尽科学。例如，二氧化硫总量控制，不但要考虑本区域二氧化硫浓度，还要考虑酸沉降，后者对生态环境的影响是很大的。另外，环境容量研究的开展及其成果的应用都是要花相当大的费用的，并且从环境容量研究的实践来看，环境容量存在一些不确定性。因此，我们以为，“目标总量控制”更适合中国当前的实情。

二、排污权交易及其面临的挑战

按照经济学的一般原理，如果某种物品是稀缺的，则该物品可为经济物品。只有经济物品才可能上市交易，所以也称之为市场物品或私人物品。私人物品具有竞争性和排他性特性。总量控制对污染物的排放总量规定了上限，从经济学角度说，就是明确指明了净化污染物的环境容量资源是有限的，或是稀缺的。另外，污染物排放总量指标是一种逐渐削减的指标，即随着人类文明的发展，污染物排放量是必须不断削减的。还有，相对于工业和经济发展，总量控制指标也是越来越稀缺的。因此，总量控制明确了环境容量资源的稀缺性和不可多得性。同时，环境容量资源又具有公共物品的特性。相对于私人物品，公共物品具有非竞争性和非排他性。但是，为了发挥市场的效率，环境容量资源经过适当的设计，也可以像私人物品一样，通过市场来进行分配。例如，总量控制指标可以经过适当的分配，变成产权(限定的权利)明晰的“物品”。总量控制指标是可分的和可计量的，因此，总量控制是排污权交易的基础。

排污权交易是在一个有额外排污削减的公司和需要从其他公司获得排污削减份额以降低其污染控制成本的公司之间的自愿交易。其基本思想是，在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权力即排污权(这种权力通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权力像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制¨j。其一般做法是，首先由政府部门确定一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量；然后，推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权；接着，政府可以选择不同的方式分配这些权力，如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场使这种权力能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其自身利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。排污权交易的实质是通过模拟市场来建立排污交易市场，它的主体是污染者，而同受害者无关；客体是“减排信用(ReductionCredits)”，或称为剩余的排放许可。

排污权交易允许污染控制过程的参与者扮演自己最擅长的角色，解决了命令控制型环境政策造成的信息与动机之间的矛盾。管理部门可以确保污染源有适当的经济刺激，并对信用转让加以调节，使之满足环境标准的要求。在管理部门划定的范围内，充分利用排污权交易的灵活性，不但降低了各污染源自己的治理成本，并且降低了所有污染源的总治理成本。因此，实施排污权交易可以把个别利益和总体利益有效地结合起来。但是，排污权交易在实践中也遇到了一些挑战。

1关于污染物的适用范围。按照排污权交易的一般性质，被交易的许可或排放配额在何处何时使用对污染控制的目标没有影响，或者影响可以忽略，或者带来的影响小于带来的效益。从环境影响的角度来看，配额应当是同质的，即所有的配额对污染控制目标来说都是等效的。这也符合交易的一般原则。从污染物性质角度看，一般来说，理想的适合交易控制的污染物是均匀混合吸收性污染物，对于非均匀混合吸收性污染物，则可以经过适当的设计将其视为均匀混合吸收性污染物。从管理成本来看，适合交易的污染物应当是污染物排放影响非常清楚、监测容易且数据可靠的。从交易市场来看，适合排污权交易控制的污染物必须是普遍的，或者说污染物排放者是大量的，有足够多的污染源可以参加交易，这是建立市场的一般条件。从排放交易的过程来看，适合采用排污权交易的污染物还受污染物环境质量标准的控制形式的影响。

2关于交易市场的空间范围。市场空间范围设定有三个原则：(1)市场内的排污者可以清晰地知道自己的排放量对于环境影响的当量。(2)保证范围内有足够多的污染源参与交易。(3)范围内的污染物排放总量与环境质量或者环境保护目标之间的关系是清楚的。

3关于排污者治理责任基准。任何基准的重要特点之一就是基准的确定和相对不变性。为了使

得基准相对不变，从方法上来说，就要使得基准的制定原则合理，主要是指基准的公平性和可实施性。从形式上来说，基准必须要由法律进行确认。从已经实施的治理责任基准来看，一般都是采用以技术为基础的方法确定治理责任基准，还没有发现采用以环境质量或者环境容量为基准确定污染源治理责任基准的先例。一般有三种形式，即污染物排放标准形式、单位能源或原材料消耗污染物允许排放基准形式和单位产出污染物排放限制基准形式。

4关于财政负担的分配。指令控制的财政负担分配不是按标准的公正原则来分配的。在经济学中有“纵向公正(VerticalEquity)”和“横向公正(HorizontalEquity)”两项这样的原则。“纵向公正”最一般的定义是指不相等的事务应受到不相等的对待。在经济学中，这项原则常用来表明穷人不应该承受不成比例的负担。根据这项原则，应避免用递减的方法(RegressivelyDistribution)分配财政负担。递减的分配负担是指治理污染的负担在贫穷家庭的收入中所占比例比富裕家庭大。“横向公正”是指相等的事务应受到相等的对待。这里，指收入水平相同但居住在不同的地区。达到横向公正的条件是，如果居住在不同地区的家庭收入相等，它们将得到同等水平的净效益，即超过费用的那部分效益。传统的命令控制方式采取的主要控制形式是依据技术条件制定的污染源污染物排放标准，如制定污染物排放浓度限制指标(mg／m)的形式。排放标准依据污染控制技术的进步逐渐严格，一般对新污染源实施更严格的排放标准。传统的命令控制方式在分配财政负担时具有三个特点：(1)遵照“污染者付费”的原则；(2)治理成本较高；(3)对新污染源或进行重大改造的污染源实行最严格的控制。根据第一个特点，污染者应承担污染控制的初始负担；第二个和第三个特点则意味着初始的财政负担很重，而且在各污染源间不是平均分配的。以上还只是初始承担的情况，要确定命令控制方式是否满足纵向公正和横向的公正原则需要按照最终承担的情况确定。

5初始治理责任的分配。泰坦伯格将分配初始治理责任的方式分为两类：一类涉及污染源与政府之间的财政转移，它包括收益拍卖(RevenueAuctions)和补贴(Subsidies)；另一类只涉及污染源之间的财政转移，它包括豁免(Grand—fathering)和零收益拍卖(Zero—Revenue—Auctions)。美国的排污权交易计划采用豁免方式。(1)收益拍卖和补贴。在治理前排污量不变的条件下，这两种方式对于具有代表性的污染源所承受的财政负担有很不相同的影响。具有代表性的是污染源在拍卖市场上的支出将大大超过污染治理得到补贴的情况。在有补贴的情况下，从政府流向污染源的财政转移是可观的；而在拍卖市场中，财政转移从污染源流向政府。命令控制分配不涉及任何转移。这两种方式都能通过平等对待所有的污染源(现有的和新建的)，消除命令控制方式造成的偏重治理新污染源的现象。由于对新、老污染源的补贴或收费率相同，现有的污染源不能再获得竞争性的边际利润。采用补贴方式的惟一好处就是，在分配治理污染费用的负担时可以缩小其递减的程度。补贴方式的缺点会使其主要作用无法充分发挥。如果整个治理污染的费用全部通过税收解决，势必大幅度地增加政府的预算。这在任何时候都是不受欢迎的。补贴方式还会产生一种事与愿违的效果：它一方面鼓励污染源选用排污量大的生产工艺(这使得污染源可以得到较多的补助)，另一方面往往给正在选址的污染源送去错误的信号。(2)豁免和零收益拍卖。豁免是通过规定某种治理责任的基准，即要求每个污染源减少排污的程度建立起来的。污染源可以通过减少自己的排污，至少达到要求的程度来完成其治理责任，或者从其他污染源处获得足够的信用，来弥补实际减少排污同要求之间的差距，以此来履行其治理污染的责任。由于不涉及污染源与政府之间的财政转移，平均下来，各污染源只需付出治理费用，购买许可的总费用等于出售信用的总收入。对于各个具体的污染源来说，其实际费用可能少于也可能超过治理费用，这要由该污染源是选择出售信用还是购入信用来定。豁免同拍卖方式与补助方式不同的一个特点是确定治理责任基准的方式。拍卖方式隐含的治理责任基准是所有的污染源都要清除所有的排污，必须要从政府购买足够的许可来弥补实际治理情况与完全消除之间的差别。补助方式则意味着没有任何的初始治理责任，任何程度的减少排污都必须由政府支付。在豁免方式中，治理责任的基准要求低于完全治理的程度，但又足以达到环境标准，基本上是由官方管理机构决定需要减少的排污量，并且根据某种分配规则将排污削减量分配到各污染源。零收益拍卖方式是在不从污染源提取大量支付费用的条件下取得拍卖收益的一种方法。在本质上，所有取得的收益按某一种分配规则打折扣后返回给污染源，而这个分配规则在理论上同豁免方式采用的分配规则是一样的。在零收益拍卖方式中，根据上述的分配规则，每个污染源都分得一份初始分配的信用，其数量相当于环境标准所允许的污染量。要求所有的污染源将信用在一次拍卖中出售，然后，要求每个污染源都投标购入信用，并明确其在几种可能的价格下购入信用的数量。官方管理机构收集这些标书，并计算出信用供需平衡时的价格。污染源将以上述的市场结算价格(或者高出这一价格)得到与它们投标求购的数量相一致的信用。虽然每个具体的污染源平衡下来可能支出大于收入，或者收入比支出多，但是在零收益拍卖中，拍卖许可的总支出必定等于总收入。

此外，还存在着许可市场中的交易成本问题。在现实世界中是存在着交易成本的，如确认受害者和污染源的成本、寻找减少污染的有效方法的成本、受害者和污染者之间谈判的成本、监测污染水平的成本等。并且，谈判成本不仅包括花在谈判桌前的直接成本，还包括“免费搭车者”和“不让步者”的问题。从这个观点出发，是交易成本阻碍了市场对污染成本的充分内部化。因此，减少交易成本是有助于减少环境外部性问题的。

三、排污权交易市场的建设

如前所述，总量控制能够制定合理的总量控制目标，以保证环境和生态环境的改善或不恶化。排污权交易则能够在既定的总量控制目标下，合理地安排治理行动，即通过排污权交易市场，治理污染的行动将自动发生在边际治理成本最低的污染源上。二者具有很强的互补性。在市场经济条件下，企业作为真正的法人实体，治理污染的责任应完全由企业自己负担，即“污染者付费原则”。治理污染应当是企业正常的经济行为之一。清晰的政策边界、政策内容和运行机制，无疑将有利于企业把污染控制作为经营决策时考虑的重要因素之一。总量控制前提下的排污权交易，就是明确企业的污染控制责任，并把具体的治理污染的决策权交还给企业。这将是我国环境政策的重大变革，对环境管

理产生深远的影响。实施总量控制下的排污权交易，不仅有利于提高治理责任分配的费用效果、减轻信息负担、加快排污达标速度和提高环境执法的质量，还有利于转变经济增长方式和提高国家的国际竞争力。

到目前为止，我国已初步形成了较完善的环境政策框架体系。总量控制将是我国环境政策发展的必然选择。改革开放以来，尤其20世纪90年代以来，我国积极探索环境管理制度的改革，并在部分城市进行了排污权交易的试点工作。根据排污权交易试点城市和地区的经验以及我国的实情，创建排污权交易市场的一般内容和步骤是：(1)制定污染物排放削减计划。根据我国的情况，城市污染物排放总量控制计划应当分两个层次，一是五年计划，二是年度计划。五年计划与国民经济和社会发展计划一致，主要规定五年内的削减目标，并原则规定年度计划的内容。年度计划实际上是实施计划。对城市来说，五年计划应当由地方人大批准，年度计划可以由地方政府批准。计划的时间还应当更长些，以给排污单位较长期的预期。例如，美国《酸雨计划》中规定了二氧化硫排放的最终目标。(2)分配污染物的初始排污权。在污染物排放基数的确定上，虽然很难确定哪一种分配规则是最好的，但考虑到政治上的可行性，一般可采用指令控制方式分配确定污染治理责任的基准。控制污染源的范围是总量控制与排污权交易的基础工作。由于总量控制要控制污染源的年排放量，所要求的监测与核算技术较高，从费用－效益的角度看，不是所有的污染源都适合总量控制。因此，排放量基数确定的第一步是确定参加总量控制的污染源的清单。所有拥有划入总量控制清单污染源的企业即为实施总量控制的企业。自愿参加的企业可以不受此限制。在分配许可问题上，我们可根据总量控制计划确定总量控制目标；至于分配许可的标准，我们可参照美国的《酸雨计划》，采用美国的许可概念，即规定在一年内排放1吨二氧化硫的权利为一个许可。(3)公布交易规则。通过提供给污染者交易排放许可证的机会，对于已经确定的可接受的污染水平而言，总的污染削减成本将达到最小化。只要污染者的削减成本不同，就会存在一个自然的市场，在该市场上，低成本的污染者出售许可证、而高成本的污染者则购买许可证，这种交易确保了总削减的费用有效性。但是，功能完善的排污许可证市场必须满足一系列的条件：第一，在收费的情况下，边际污染削减成本必须具有很大的差异，而且必须存在清洁生产技术的选择；第二，市场上必须拥有大量的买者和卖者；第三，源和受体的区域重要性必须是相对不重要的；第四，指导许可证市场的原则必须是简单而公开的。交易规则主要包括拍卖规则、可以参与交易的排污单位的清单、排放数据认证的程序和规范、环保管理部门批准交易的程序和标准、执法规范等。

因此，要平稳地、持续地创造和实现上述条件，必须结合本国已有的法律框架，有计划地循序渐进。一般性的过渡方案可以为：

1排污权交易的立法。以酸沉降为例，酸沉降(包括干湿沉降)的影响是跨行政区域的，虽然不同地区的输出和输入有区别。也就是说，二氧化硫排放具有很大的外部性。因此，也可以推论，地方政府在控制二氧化硫排放方面的努力肯定会小于基本没有外部性的污染物，如颗粒物。另外，由于产品市场的同一性，即全国基本统一的产品市场，地方会迫于经济发展的压力，延缓和应付二氧化硫的治理，致使地方不会主动提前治理和深度治理。这样，由于“达标排放”政策的限度，二氧化硫排放总量控制在相当程度上是不能落实的。也就是说，二氧化硫排放总量的控制需要全国的统一行动，而这个行动需要国家以立法的形式予以规定和明确。只有国家的立法，才能表明国家的决心，同时，这也符合跨行政区外部性污染控制的一般模式。国家颁布具体和明确的二氧化硫排放总量削减计划，首先是确定基准年的排放量，然后是公布今后每年的排放总量和削减总量。在此基础上，进一步确定总量控制的污染源范围及总量控制的地区。

2完善污染源排放标准。我们应在明确排放标准的目的的前提下制定合适的排放标准。排放标准的目的主要有两个：一是规定最低的污染治理要求，在该标准下，对全社会来说具有好的费用效果；二是控制当地空气中的二氧化硫浓度。第一个目的既是目的也是衡量标准。我国已经实施的污染源二氧化硫排放标准是针对所有的污染源，无论大小和地点。实施二氧化硫排放标准的目的是“控制污染物的排放”，但是，不区分保护目标、不分污染源种类的用排放标准来控制污染物排放确实有问题。因为，不可能也不应当让所有的企业在某一时间以前全部安装脱硫设施，因为，对国家来说这是一个难以承担的成本。二氧化硫排放标准应当定位在污染源的最低限度的污染治理，即该行业绝大多数污染源可以达到的标准。该标准相当于美国的最佳可行治理技术(BPT)；该标准可以采用排放浓度的方式，也可以采用单位投入或产出排放率的方式；该标准的实质是要求污染源采取成熟的、可以承担的污染控制措施。

3改革和完善环境监测和排污申报政策。对任何排污权交易系统来说，最重要的是进行准确的连续排放监测。这样可以使人们对配额的价值有一个比较高的信任度，把它当作商品进行交易。排放监测方法越精确、越完善，与配额相关的风险和不确定性就越低，交易市场的效率就越高。连续监测的目的是保证排放数据的可信性。但是，连续监测是有成本的。制约连续监测应用的主要因素是连续监测的成本。目前连续监测的成本还比较高，因此，只有对于较大规模的污染源才具有可行性。然而，随着技术的进步和需求数量的增加，连续监测设备的成本肯定会下降。所以，从连续监测成本的角度看，建立我国排污权交易市场也可以分两个阶段。第一阶段：限制大型污染源；第二阶段：待监测成本下降后，推广到中等规模的排放源。但无论哪个阶段，进行连续监测的污染源都必须有足够的数量，否则，交易市场的规模就会很小，市场运行也没有效率。

(责任编校：夏冬)