“零距离”能走多远？

赵　义

建立主要官员和民众的直接联系渠道，最主要的是能够不被下属包括职能部门“绑架”。现在很多地方的主要官员深入基层、集中接受民众信访后，多对职能部门发出质疑，就是明显的表现。

如果说政府和市场“距离产生美”，那么政府和民众距离的疏远就不是什么好消息。一个秉持全心全意为人民服务理念的政府，一个不断重申一切权力来自于人民，一切权力为人民的政府，为什么会产生政府和民众距离上的隔阂?或者说崇高的理念和民众的具体生活体验会产生相悖的现象呢?

回顾改革开放后历次政府改革，为了让市场发挥资源配置的基础性作用，转变政府职能成为重中之重，不直接干预企业经营，不直接干预经济是其主要价值诉求。但如今面对社会矛盾和社会问题的爆炸式增长，发展型政府如何向服务型政府转型就成为政府职能转变的又一场革命。

执政党提出了科学发展观、以人为本、统筹兼顾等一些列理念，为这一转变指明了方向。对地方政府而言，能够进行这样一场革命，需要一些有利的条件。第一：能够进行这样一场革命，需要当地经济发展已经具备了基本的投资环境，至少已经具备了相当的财政和经济实力。也就是说，建设民本政府一定是在已经将政府部门从大量的具体的经济事务中解脱出来之后才能提上议事日程。这也许就是经济和社会协调发展的另一个意思。第二：社会矛盾和社会问题虽然突出，但仍然可以协调和控制。这样不至于因为民意的涌入发生无法治理的危机。第三：执政者有强烈意愿也有办法将崇高的理念转化为可操行的办法，能够克服来自内部的阻力。

不久前，记者到广东省江门市，对当地政府打造政府和民众“零距离”的努力进行了采访。地级市，是考察政府职能转变的一个窗口。

地级市的选择

地级市的出现和成长普遍经历了一个扩权的过程，对所辖地区承担的责任达到了新的程度。无论是贯彻中央和省级政府的一些战略部署，还是反过来向中央和省级政府争取政策、表达诉求等，地级市政府都承担了一个关键角色。

以江门市为例，它所辖区域接近1万平方公里，约占珠三角土地面积的1，4，虽然属于珠三角地区，但农业人口超过常住人口的一半。尽管江门财政总收入居广东第七位，且连年增长，但具体到地级市政府，市本级财力即使在整个广东范围内也不算突出，却面临着工业化和广大农业人口并存的局面。从政策覆盖上说，当地官员形容自己也是“不东不西”，因为自己属于珠三角地区，很多上级政府的施政要求，比如免费义务教育、取消农业税等，享受不到来自上级政府的补助。

在此情况下，类似的地级市政府一般会有三种选择，一种是新一轮收权，统筹所辖区、县的财力；一种是地级市继续延续发展经济型政府的模式，自己种田自己收；一种是承担一种革命者的角色，推动政府职能转变，通过让民众更多分享发展成果来提高政府的权威。

三种选择难以完全隔绝，看以哪个方式为主。第一种方式其实最难做。财政分成结构是历史形成的，急风暴雨式改变容易造成政治结构的震荡。不过，市本级可用财力客观上却制约着行动力。比如江门市政府的做法是有意识地和财税系统沟通，希望他们能够应收尽收。

众所周知，中国税制设计带有“宽打窄用”的性质：以“宽打”的税制架构，确保“窄用”的税收收入规模。征管的力度直接关系到可用财力。这个做法在地级市中是比较普遍的。不同的是比例大约在15％的非税收入。经济相对更落后一些的地级市，非税收入占的比例可以达到20％-30％。这常常是造成当地政府和民众关系紧张的深层次原因。

目前，江门市一年用于民生项目的市本级财政安排近9亿元，占市本级财力超过50％。而在各级财政对改善民生的投入总额中，市本级的财政安排承担了全市民生投入的近1／4。但与实力更强的地级市本级财力对比，类似江门这样的情况，推动民本政府具体事情要市(县)、区去办，固然难以做到像直接分红这样的做法，但如果不是着眼于自己的可用财力，那么可以通过扮演革命者的角色，推动下级政府实现这一转变。

比如，为了解决18万需要转移就业的农村富余劳动力的就业问题，江门市政府以给予企业财政补贴的方式，鼓励全市1045个行政村与1000家以上规模企业建立劳务合作关系，叫“千企扶千村”。同时，江门要求下级政府调整财政结构支出，设立农民就业专项资金。

有的地方为了解决民生问题，受制于可用财力，曾经采取了直接向企业摊派的做法。江门一位官员也向记者坦承，千企扶千村，也存在着让企业做更多事情比如扶贫的诱惑。能否抵制这种诱惑，政府不越位，是一个考验。

第二种选择面临着越来越大的约束。现在最突出的是环保。按照广东省的规定，江门的排污指标已经饱和了，未来两年还要削减15％，节能减排成为政治任务或者说红线。前些年涌现出的一些地级市的改革强人，其一部分内涵其实是用强力手段打破招商引资在民间和官员内部的阻力，带有大干快上的味道。但今天环境和土地的约束决定了地级市很难再出这样的强人政治。

在这样的背景下，对于像江门这样的地级市来说，建设民本政府不仅仅是由政府出面搞一些民生项目，而是能否将各级政府从盲目的经济冲动中解脱出来，致力于民本政府的建设。民众的利益、权益诉求，能不能有渠道反映到政府那里去?用什么样的办法能够让民意真正对政府包括职能部门的工作具有约束力?地方政府能否承担起革命的角色，取决于如何回答这两个问题。最关键的是地方政府是否有足够强烈的意愿扮演这样的角色。

“官不聊生”才是好兆头

民众向政府表达自己的利益、权益诉求，正式制度中还是有管道的。比如可以向人大代表反映，人大代表要对选区的选民负责，不作为的代表近些年已经日益不能让人默认。江门市政府现在实行每季度约见人大代表制度，由“代表选题”，然后市长根据热点难点问题，约见相关人大代表，处理情况也反馈给人大代表。还有就是信访途径。

那么，建立民众和主要官员的直接联系通道，对力图打造民本形象的地方政府来说，究竟意味着什么呢?

这几年开通市长热线、公布手机号码、电子信箱等，成为各地建立这种直接联系通道的主要方式。以市长热线电话为例，继1983年武汉和沈阳市政府率先开通后，全国目前已有600多个城市开通。去年仇和主政昆明后，公布主要领导干部的联系电话和电子信箱的举措，也曾惹得媒体关注。江门市2007年公开了主要官员的个人手机号码，此前的2003年，江门市建立了统一的12345政府服务热线平台。

“12345”电话号码是通讯部门设计的全国统一的政府热线电话号码。虽然这条热线一直存在，只要申请就可以开通，但至今大约只有20个城市开通。深圳市也是在2006~i才开通。

根据各地的实践情况，建立这些通道之后，一个自然的结果是大量信访的涌入，构成对当地官员的极大压力。但有的地方最后变成“石沉大海”，则另有原因。

江门12345热线的实践很快就暴露出了政府和民众“零距离”真正需要克服的一个难关：一些部门和下属政府对12345热线转办的申诉并不重视。果然，在公布手机后，市长王南健就遭遇了一次被下属部门“忽悠”的经历。在他看来，没有这个东西，就被下面蒙了。市民提供的大量情况，有助于彻底了解事实。现在真正了解第一手资料的渠道不多了!有了和市民直接接触的渠道，心中常常就有数，对于下属能够经常“敲打敲打”。

由此可以看出，建立主要官员和民众的直接联系渠道，最主要的是能够不被下属包括职能部门“绑架”。现在很多地方的主要官员深入基层、集中接受民众信访后，多对职能部门发出质疑，就是明显的表现。

中国特色的政府体制决定了，主政官员除了向上负责和对民众负责这个基本矛盾之外，对民众负责和对下属负责也经常处于矛盾之中。即使对一个职能部门的主管来说，评价其好坏也存在服务对象和内部下属两种“民意”。此时，地方主政官员如果有意愿真正推动政府和民众的“零距离”，那么一定需要通过合理的制度设计来克服这些矛盾。

江门市的做法是首先在市直机关推行首办(首问)责任制。以记者的观察，目前最关键的一步是如何将服务对象或群众的满意度列入干部的考核之中。其他地方曾经进行过类似实验，比如对于工商部门的考核，不仅仅是上级和内部工作人员的打分。而且进行服务对象的打分。这两种打分的结果甚至是相差甚远。毕竟两个不同群体的感知和感受是很不同的。因为结果相差太大，这样的实验很快就夭折了。

王南健也向记者坦承，政府和民众“零距离”能走多远，最终还是取决于民众满意度能否在对公务员管理考核制度中起到作用。而江门准备7月份就开始落实这一点。当地一位官员对记者说，建设民本政府，现在压力都集中在机关，可以说是“官不聊生”。如果“官不聊生”了，倒真是一个好的兆头。