北洋政府督办参战事务处及西北筹边使署军政职能探析

摘要：中国参加第一次世界大战后，专门成立了督办参战事务处，负责参战事务。战后改为督办边防事务处。督办参战事务处所辖参战军也改为边防军。此外，又另设西北筹边使，西北边防总司令，负责西北边防事务。其职能以及独特的人事安排使其对民国军阀政治产生了极为重大的影响。它使北洋军事集团由军事派系联合控政走向军事寡头派系控政，使派系军队及其战争直接成为民国内政的筹码与工具。

关键词：北洋政府时期；督办参战事务处；西北筹边使；西北边防总司令

中图分类号：K256文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0191—03

收稿日期：2008—02—13

作者简介：刘迪香，女，湖南师范大学历史文化学院博士生，湖南城市学院城市发展系副教授。督办处、西北筹边使署的军政职能

第一次世界大战爆发后，因参战问题对我国当时北京政府政治机构设置及其权力失衡的作用与影响较少论述。当时督办参战事务处（下文简称“督办处”）的设置，以后西北筹边使及西北边防总司令的设置以及职能的行使对民国政治尤其是军阀政治产生了巨大的影响。其一，督办处的设置使中央政府机构权力配置失去平衡；西北筹边使署的设置则使超省级军政使职之间区域军政权力配置失去平衡，进而直接导致了北洋军事集团的公开派系化，使民初政治由形式上的文武官僚军绅联合执政（督军团是其形式）走向公开的军事寡头派系控政。

督办处、西北筹边使等职署的设立和职掌

1917年12月18日，北京政府冯总统任命段祺瑞为参战督办，次年2月25日，以教令形式颁布了“督办参战事务处组织令”。①规定，督办参战直隶于大总统综理国际参战事务。下设参谋长一人，承督办之命佐理一切事务。另设参赞，参议若干人。由督办分别聘委。处下设参谋、外事、军备、机要、四处及副官长。处长及处员由督办选派，副官无定员。细则由督办另定之。督办参战事务处于同年3月1日成立。随后颁布相关人事任命。②通电中外宣告该处成立。随后按“督办参战事务处组织令”第七条制定了“督办参战事务处办事细则”。③第一次世界大战结束，参战军失去以“参战”名义存在的理由。北京政府决定改参战督办为边防督办，改参战军为国防军，后再改为边防军。1919年8月15日，以教令形式颁布“督办边防事务处组织令”。④其组织机构与参战督办事务处相同。⑤

1918年10月20日，北京政府设立“西北边防筹备处”，由徐树铮负责训练西北边防军。1919年6月13日，任命徐树铮为西北筹边使。6月24日，任命徐树铮兼西北边防总司令。11月30日，徐树铮又兼督办外盟事宜。为此，1919年7月，安福国会以法律形式颁布了《西北筹边使官制》六条。⑥规定该职设立之目的为“规画西北边务并振兴各地方事务”。该使“由大总统特任，筹办西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜。所有派驻该地各军队统归节制指挥。关于前项事宜都护使商承西北筹边使襄助一切。其办事长官佐理员等应并受节制。”该使“办理前条事项其有境地毗连关涉奉天黑龙江甘肃新疆各省极其在热河察哈尔绥远各特别行政区内者应与该省军政民政最高长官及各都统妥商办理。西北筹边使徐树铮于次年4月7日，制定并呈请颁布了《西北筹边使公署编制》，规定设八厅：总务、财计、商运、邮传、垦牧、林矿、礼教、兵卫。西北筹边使公署官员多为西北边防总司令部现有人员兼任。⑦另聘兼任参赞、参议若干人，按财政部定章只给车马费。

1.督办参战事务处的军事职能

第一，督练参战军。参战军1918年7月筹建，1919年1月正式组成。1919年8月改称边防军。⑧由督办参战事务处参谋长靳云鹏兼任督理参战军训练事宜，负责训练参战军。1919年1月，靳云鹏督练公布“参战军师司令部条例”，师长直隶于督练。师长负责所管师之日常军政事宜并管辖军法会审。师司令部设七处。与巡阅使署机构设置相近。1919年初，编成第一，二，三师，⑨第一师师长曲同丰，驻北苑；第二师长，马良，驻济南；第三师师长陈文运，驻北京南苑。

第二，参与交涉“参战借款”和“军械借款”。参战军的训练军官大多来自日本，而其装备器械则全部来自日本。这是由中国向日本的“参战借款”及“军械借款”条件决定的。“参战借款”2000万日元，此款在整个“西原借款”1，45亿元中数目很小。但日本却获得了中国参战军的训练权及参战军装备器械提供权。通过“参战借款”条约有关规定，日本取得了对北京政府内政的间接干预权。该借款的交接完全抛开了北京政府相关职能部门的职权与监督。由参战训练处督练及军需课长会同署名盖印领取借款。这对中国当时中央政府机构间的权力制衡产生了重大影响。使参战督办成为凌驾于日常职能部门的特权机构。中央政治势力失去均衡。军械借款是在“西原借款”之外之借款。参战军使用的武器和装备“全部来自于日本”⑩，段任督办后，以陆军部名义先后与日本泰平公司两次签定军械借款，均以军械交付，品种多，式样新。

第三，负责组织军队出兵西伯利亚。根据中日陆海军共同防敌协定及其说明之相关规定，日本获得通过中国出兵西伯利亚权，并且，规定中国军队参与日本出兵西伯利亚的军事行动“应入日本军司令指挥之下”。中国军队及军需品经南满铁路运输者，交由日方负责。1918年4月，林建章海军代将节制赴崴海陆军并负责撤侨事宜。第九师师长魏宗翰，参谋长刘祖藩赴崴，后改由第九师师长宋焕章代将，节制赴崴海陆军支队统兵官。另有一营去库仑及后贝加尔湖地区。1918年8月，又派一个营去海参崴。1920年7月，全部回国。从上述可知，所谓“参战军”与对外战争的具体军事行动毫无关系。参战军及其日后之边防军，西北边防军却转换为国内政治斗争的工具和筹码。

2.西北筹边使署的军政职能

西北筹边使的前身为西北边防筹备处，1918年6月徐树铮任西北筹边使，6月24日兼任为西北边防总司令。为此，徐到河南、安徽等地招募新兵，并对已划归参战处的四个奉军补充旅重新加以整编，组建成西北边防军，共四个混成旅。后来，西北筹边使又兼督办外盟事宜。徐诸使职的主要政绩是成功策划外蒙撤治。1919年7月，徐派李如璋部驻库仑。后调褚其祥旅第七团由宣化、张家口援库。

督办处、西北筹边使署在北洋政府

政治体制中的地位和作用1.参战督办处与北京中央政府机构的制度失衡

督办处通过反制度方式反控安福国会及北京政府。其一，督办处为总统下属机构。但总统对其内部人事任免及具体事务几乎毫无节制。督办处实为一种督办责任制。横向而言，督办处与总统府属之公府参陆办公处之权力分工为分掌国家对外最高军事权，对内最高军事权。这使督办和总统在最高军政军令权方面处于平行的地位。其二，督办处实际运作中聘各部部长为参赞，各部副部长为参议。阁员成为督办之顾问属员。加之内阁受控于安福国会，这样，督办处实为政府的“太上皇”机构。其三，督办处督办仰仗于督办参谋处处长徐树铮，徐树铮通过体制外的安福部控制国会从而遥控政府。其四，督办处成立时中央军事权的内外分工为：对内军事由总统府参陆办公署专职办理，对外军事交参战督办统管。在实际运作中，军政军令权呈现极端的人治化与派系化特色。即反制度化操作。北京政府军政职能部门参谋本部及陆军部成为清闲无权部门。督办及军政大员掌控最高军政军令权。

2.西北筹边使与地方军政制度之失衡

其一，西北筹边使在北京政府使职设置中的“制度逆转”作用。西北筹边使署与西北边防军总司令部机构人员高度合一，但前者为行政职务，后者为军政职务，二者人员机构的重合导致在制度上的蜕变与逆转。即在省区一级行政机构以上出现跨省区或超省级的军政合一机构。实际政治运作中，以徐树铮身兼四职，使西北筹边使得以操控国家军政军令权，则使地方军政制度的均衡彻底打破，终于走向北洋内部的派系战争。

其二，西北筹边使与东三省巡阅使关系产生紧张。巡阅使本来的职权，是以“会同”区内军政长官筹办“目的事务”为限。西北筹边使的设立促使张作霖借机加快了其东三省军政一体化的步伐和进程。

其三，西北筹边使与内战前线使职关系失衡。西北筹边使官制案通过后5个月，吴佩孚与西南签订了秘密《救国同盟军草约》，该约核心内容就是“倒皖反日”，矛头直指西北筹边使徐树铮及其西北边防军、安福国会及其安福俱乐部。

其四，西北筹边使与督军团体制向军事寡头体制演变。笔者认为可将袁后军阀政治时期划分为“督军团干政”时期与“督军团参政”时期。前者为旧国会存在时期。后者为安福国会前期。而西北筹边使设立后使“督军团”解体。督军团发生政治分化与派系组合。直皖战争后进入“军事寡头控政”时期。

如前所述，徐树铮之本职及兼职使三使之军政势力失衡。直皖战争前，北京政府设有五大使职。长江上游总司令吴光新始终无固定地盘，而两广巡阅使龙济光于1918年5月败走北方，失去固定地盘，均已不足为论。长江巡阅使倪嗣冲在此期无独特作用。那么只有三大使即四省经略使、东三省巡阅使、西北筹边使对中国时局有重要影响力。后来，这些使职，逐渐“既不以军政为限，也不受地区名义的束缚，形成超省级的太上皇政府”。五四时期，三使之权力均已开始走向军政一体化，派系化。首先，东三省军政一体化。1921年3月12日鲍贵卿免职后，张作霖调孙烈臣为吉林督军兼省长，黑龙江督军兼省长由第29师师长吴俊升升任。至此，张氏完全控制了东三省之军政大权。东三省军官中出身于张之陆军第27师原班底的团以上军官占三分之二。张成为名符其实的“东北王”。其次，曹吴前线使职将领的地方化。对南战争中，北京政府先后任命了两批使职，第一批诸如两湖宣抚使曹锟、湘赣检阅使张怀芝等，第二批有四省经略使曹锟、援粤总司令张怀芝、援粤副司令吴佩孚等。这些职务都与对南战事有关系，但多为不了了之。特别值得注意的是，这些使职除吴佩孚外多有地方军政职务兼职。这样，所谓对南战争一个怪现象就是，其一，对南战争中央政府无统一军事指挥机构，全交由地方大员负责。失利后则多自动撤回原省。其二，曹锟等第二次受命征南后，曹锟根本没去前线；援粤总司令张怀芝稍战即败，以回本地“剿匪”为由撤回原地。至于闽浙军援粤正副总司令也如出一辙。而东三省巡阅使张作霖早在与徐矛盾公开化后即将对南前线奉军大部撤回关外，小部留驻京畿一带。这样，湖南前线仅留下援粤副司令吴佩孚死守。而其他驻湘中央军队诸如李奎元师、范国璋师、冯玉祥旅、张宗昌师等部散驻各地，无所作为。当中央政治出现派系化后强化了前线使职将领的地方化特质。吴氏要求“罢战议和”及“撤防北归”从法理上是无据的。因吴为中央军队之前线将领。军人以服从为天职。吴军之原驻之地直隶并非其永驻之地。但是吴氏“撤防北归”的行动得到当时舆论的支持，并且公开以“直军”名义“倒皖反日”世人不以为怪。清末科举制的废除，连同科举制的一些理性原则也废弃。如官吏任职的地籍与亲属回避制。导致民国地方乡土主义，家族主义盛行：本地人做本地官、父兄兄弟同官本籍。如直隶曹氏兄弟，曹锟为直隶督军，曹锐为直隶省长，曹瑛为蓟榆镇守使，历任陆军第三师团长，直隶陆军补充旅旅长，直隶陆军第四混成旅旅长、陆军第二十六师师长。河南赵氏兄弟等不一而足。从上述可知，到吴佩孚撤防北归时，直隶、河南、湖北督军职位事实上已固定化，权利已习惯化，并且，直隶省级机构

督军省长权限向无划分，已经高度军政一体化。

中央军队与少数省级军政大员的结合使原来的督军本位失去平衡，以少数军事寡头为核心的军事派系开始左右民国中央政治。由“生存高于一切”原则导致军事派系之间的分分合合，联盟与反叛成为“常态”。平时，以督军为本位相安自守以维持动态均衡，均衡破坏时合纵连横成为常态。这样，北京中央政府权威尽失，地方军事寡头们只把其视为平等之一员。因此，当中央与地方大员们出现矛盾冲突时，某些地方大员竟然以“调停者”身份斡旋于中央与地方军阀之间！这种现象在民国前期累累出现，“见怪不怪”。

注释

①《政府公报》《命令》，1918年2月26日第752号。②《东方杂志》第十五卷第4期；吴廷燮：《合肥执政年谱初稿》；来新夏：《北洋军阀》五，上海人民出版社，1993年，第153页。③南京国家第二历史档案馆：《北洋政府督办边防（参战）事务处档案》，《中华民国档案资料汇编》第三辑《军事》一，上，江苏古籍出版社，1993年，第720—722页。④《政府公报》《命令》，1918年8月16日第1267号。⑤《政府公报》《公文》，1919年7月18日第2639号。⑥《政府公报》《法律》，1919年7月19日第1239号。⑦《政府公报》《公文》，1920年4月16日第1498号。⑧《政府公报》，1918年8月6日第1257号。⑨《北洋政府边防军（参战军）第三师档案》，《中华民国档案资料汇编》《军事》一，上，江苏古籍出版社，1993年，第723—729页。⑩韩世儒：《参战军与直皖战争概述》，《北洋军阀史料选编》下，中国社会科学出版社，1981年，66—68．转引自《五四运动档案资料》，中国社会科学出版社，1980年，第158—160页；李永昌：《1918—1920年中国出兵西伯利亚述论》，《近代史研究》1993年第1期。钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上册，中华书局，1984年，第254页。刘寿林编《辛亥以后十七年职官年表》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊续编》第五辑，文海出版社有限公司，1996年，第480、245—248页。《顺天时报》1922年8月16日，转引自郭剑林《吴佩孚传》下册，北京图书馆出版社，2006年，第541页。

责任编辑：何参中州学刊2008年第4期宋代的官监酒务与官酤法2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4