论能源法律制度结构的功能与成因

摘要：能源法律要发挥制度绩效就必须有协调链接的制度结构。一个好的制度链接会成就合理的制度结构，进而实现制度协调。《能源法》以能源安全、能源效率和环境保护为己任，以基本法为工具，成为能源法律制度内部结构和外部结构协调链接的基础，因而是能源法律制度发挥绩效的前提。

关键词：能源法；协调链接；制度结构

中图分类号：D922.67文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0066—03

收稿日期：2008—02—26

*基金项目：中华社科基金项目《中国能源法律制度研究》（06BFX038）和国家能源办国家立法研究项目《能源法与相关法关系研究》的成果之一。

作者简介：肖国兴，男，华东理工大学法学院教授，郑州大学私法研究中心研究员，博士。

国际油价起伏跌荡为特征的能源预警一再燃起国人对《能源法》及其制度的热情，于是以保证能源安全、能源效率和环境保护为己任的《能源法》不仅有了空前的人气指数，也有了成就规则与制度的环境。然而，如何处理能源基本法律与其他单行能源法及其他法律的关系却成为立法者不可回避的问题。本文对能源法制度结构的功能和成因进行讨论，以期为正在进行的《能源法》起草工作提供理性选择。

一、能源法制度结构的链接功能

一国能源开发利用总是以制度为基础的。制度为社会主体设计出了作为与不作为

的自由度。制度即规则，“制度概念是用规则或通过规则表述的，规则的任何出现、发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程”①。“制度是人们发生相互关系的指南”、“选择的集合”，②制度功能在于“通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性”③，防止和化解冲突，决定经济绩效，促进人们之间和睦相处，增强交易的依赖程度，预见进而增加利益。人们总是在一定的制度空间里生存的，因为“人类的所有活动都需要一定的有利于社会活动的标准化准则”④。制度是应人类社会的需求而生的，正如有学者指出：“经济和社会系统就像生物物种那样演化着。为了保证它们的生存和发展，它们必须解决随着系统演化而产生的一系列问题。每一个问题都产生了对某种适应性特征的需要，那就是社会制度。”⑤显然，人类社会的制度形成不是强加的，而是其自身发展的结果，有人甚至因此认为人类社会的制度具有生物周期性⑥。然而，任何制度功能的发挥都是在制度结构中实现的。没有制度结构也就没有制度。如果制度是规则，那么制度结构就是规则链接或规则关系。“制度结构究竟起什么作用？我们大致可以把它比作拔河比赛中的绳子。设想两队人在拉绳子，各拉一端。……绳子只是一个工具，一个手段。当然没有绳子，游戏无法进行，它是力量移动的媒介。”⑦从中可以体会出，制度结构的本质是通过衔接规则在众多规则中建立规则秩序或制度秩序。从更为一般的意义上讲，制度结构就是制造某种链接方式。没有制度结构，制度绩效无法发挥；制度结构不合理，制度绩效就低，制度成本就高。当然，制度链接只能表明制度结构的客观存在，并不意味着制度结构就一定合理。但是，一个好的制度链接会成就合理的制度结构，进而实现制度协调；而一个差的制度链接则会造成“协调失灵”的制度结构，进而出现制度冲突甚至制度挤出，即“一个制度破坏了另一个制度”的情景。⑧当然，即使是好的制度链接也有差异，制度结构的差异具有普遍性。虽然制度差异的关键取决于制度协调的程度，但制度结构是否合理以及合

理的程度如何都是制度链接的具体形态。

协调链接而不是冲突链接或挤出链接是制度结构的首选。人类行动都是在社会交往结构中实现的，由于社会主体多是经济人，“大多数社会交往既表现出共同利益的一面又表现出冲突的一面”⑨，制度正是为协调与解决冲突应运而生的。然而，每一种制度都有其特定的协调与解决冲突的绩效，只有当各种制度协调一致共同发挥作用时，每一种制度的绩效才能释放出来，从而制度协调与解决冲突的绩效才能达到极致，人类的交往行为才能成为对社会有利的行为。因此，任何制度功能的发挥与其他制度都具有明显的关联性，“单项制度要想有效，就必须得到协调，……构成一个可相互兼容的制度系统——一个规则序列”⑩。同时，法律制度的相互协调还直接决定了其作为制度存在和发展，因为“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则精心设计的制度很可能高度不稳定”。从经济上看，制度协调的直接优点是可以“产生一般收益递增”，因为制度协调可以促进制度互补，进而促成一些人采取同样的行动。“如果一定数目的人采取同样的行动，那么采取该行动的收益会递增。”通过制度链接形成的制度结构为制度共同发挥作用奠定了基础，使单项制度与其他制度的链接成为可能。其实，但凡制度都具有与其他制度相协调的必要，因为从一般意义上讲，“所有的制度结构都和市场一样，有实现帕累托非有效结果的倾向”。只因为此，制度结构才有研究并重新设计的必要与可能。

制度本身需要协调链接的制度结构。“一项制度可以说成是与某些规则相对存在的。……如果有关的规则有效，它就存在；否则就不存在。因此，制度概念是与特定的规范体系相对存在的，而且决定在该体系中存在什么样的制度的可能性。”人们之间的社会交往总是以社会协调为前提的，这正是制度功能的发挥总以制度协调为前提的根本原因。“一项制度的可行性和有效性通常取决于受其支配的个体群规模和同时存在的制度集合。某些制度之间可能是互补的，能够增强彼此的绩效，而有些制度则可能降低另一些制度的有效性，从而导致制度的挤出效应。”有人更进一步指出：“在现实中，制度服务于其目标并不是靠其单独地得到遵守，而靠其形成相互支持的规则群。”其实制度结构本身就是规则，否则是无法实现规则链接的，只是用来组成制度结构的规则可能是更为一般或抽象的规则，因为制度结构不仅意味着制度之间的链接，也意味着制度之间的依赖，特别是制度之间的逻辑。制度本身就是以规则组成的统一、严谨、密不可分的逻辑体系。正是从这个意义上讲，制度结构是制度的另一种表述或思考，只是制度结构是制度中的链接制度，这种制度对于整个制度的决定意义在于，制度结构的绩效与成本之比决定了整个制度的绩效与成本之比。

法律制度更是如此。从纯粹法学的观点看，“法律秩序是一般规范与个别规范根据法律调整自身的创造这一原则相互联结的一个体系”。法律体系是形成法律制度的基础，因为法律“应当是连贯、一致的，避免此处这样规定，彼处那样规定，从而使人们无所适从。要使法律成为人们普遍接受的行为指南，那么法律体系中的各个部分之间的一致性就必不可少”。“制度就是规则体系”，法律结构是“一系列相互关联的法律规则的构架”。法律制度结构的作用在于“是利益的媒介”，“它为集中起来的利益提供结构，来表达要求，把要求转变为规则和决定”。显然，一国法律规范或法律秩序都是联为一体互为效力的，共同构成了一国法律制度。法律制度的功能与作用必须整体性地发挥才会有效，假如一国法律制度的作用相佐，如部分法律推动和促进可持续发展，部分法律阻碍和拖延可持续发展，就不单会造成法律规范与制度之间的掣肘，法律规制效力的低下，破坏一国法制的整体性，还会拖延一国可持续发展的进程。

能源法律制度结构无疑也是以协调链接制度为功能的，只是能源法律制度结构较其他法律制度结构更为复杂。除了煤、油、电、核、可再生能源开发利用及其环境保护和节能规范各有专门的法律规定外，能源问题涉及政治、经济、军事、外交等诸多领域，能源问题解决的多变性与复杂性也直接或间接决定或影响着能源法律制度结构的形成。此外，能源法律制度结构还涉及国内法与国际法的衔接，特别是其他法律制度及相关制度经常直接规范着能源开发利用，与能源法律形成交叉、竞合甚至法律冲突。能源法律制度结构在世界范围内没有形成一个较为成型的范式已经成为各国法律制度建设的难题。能源法律只是在“一系列不协调的法律和条约中得到了发展”甚至成为共识，更有学者认为“能源法不是一个严密的相互协调的法域，而是一个以缺乏基本原则或综合体系为特征的法律部门”。即使在法律制度较完整的国度，能源法律制度结构的形成也是法学理论上的一种推测。作为能源对策的能源法律绩效大打折扣，能源问题长期成为制约经济与社会增长与发展的原因就是佐证。

必须承认，能源法律制度结构的建设在任何国家都不是一蹴而就的事情，但能源法律要发挥制度功能就必须建立自己的制度结构。约翰内斯堡可持续发展地球首脑会议召开时各国都面临为可持续发展的能源法建立新框架的课题，“重构能源法将会是生物圈中每一个人类社区遇到的共同挑战”。从能源法在各国的制度变迁来看，能源法的制度结构形成是一个一个渐进的过程，即使从美国等经济发达国家的实践来看也是如此。由于能源法律制度以能源法律体系为基础，重构能源法律体系实质上是重构能源法律制度的另外一种提法。制定能源基本法律是重构能源法律制度的基本方面，只因为此，目前世界上已经存在的起基础作用的二十几部能源法大部分是在近年来制定、颁布和实施的。

二、能源法制度结构的形成原因

如果说制度结构是一国法律制度赖以存在的基础，那么能源法规则就都应以制度结构作为其存在的前提和根据，否则就无法安身立命，更不用讲制度功能的发挥。无论是能源产业上下游平均利润的形成，还是能源社会交易成本的降低，无论是能源产业结构优化，还是各种能源开发利用的协调发展，无论是各种能源开发利用水平的同步，还是能源产业利益衡平、环境友好与技术创新的同步，能源法制度规则都必须组成为制度结构。从能源法律对可持续发展的作用来看也是如此。可持续发展是以一国为基本单元的发展，作为一国可持续发展法重要组成部分的能源法必须从一国的角度进行制度设计与安排。即使承认各种能源开发利用本身具有独立的技术路线与规则，也不妨碍规范各种能源开发利用行为的法律规则的一致性。只有当一国能源法律在结构上共同发挥作用时，能源与经济社会的可持续发展才可能成为现实。虽然“现代社会出现了巨大的规范需求，……每一项法规都追求一定的法律政治目标”，但无论何种能源立法，其目的都必须保证一国可持续发展。主权国家是可持续发展的最小单位和基本组织，区域或地方、部门的可持续发展都是以实现国家可持续发展战略为目标的。在可持续发展面前，必须从整体上将能源法制度与规则规定为一国行动的准则和规范，并追求统一的政治目标。同时，法律要推动和促进可持续发展，也必须从整体上起作用。法律受制于主权国家的性质，主权国家制定和认可可持续发展法既是国家的职能，也是国家的义务。只要国家愿意，其完全可以径行制定法律并实施之。因此，有关可持发展法的制度选择与安排关键取决于国家是否行使形成权，而不在于其他妨碍。

从理论上看，产生于不同时期甚至有不同政治背景的能源法律规则也有形成制度结构的基础。客观上，各种能源开发利用总是在相关联相结合中实现的，各种能源品种的生产结构和消费结构的内部平衡和相互平衡，以及由此决定的能源结构的平衡本身就表明能源开发利用具有不可分割的共同规律与共同规则，这是能源开发利用法律形成制度结构的物质基础。在主观上，一个国家或一个时代的法律总有共同的历史文化和传统，而法律制度“结构本身来自历史、文化和传统，即来自过去和现在的社会力量。社会要求相同时，结构会逐步溶化成类似的形式”。显然，能源法律同其他法律一样承载着各种力量的博弈，集中反映着国家意志，具有共同的法律价值或理性，这是能源法律形成制度结构的思想基础。笔者以为，能源安全、能源效率与环境保护是众多能源法律客观存在的物质基础，更是其共同的法律价值，因而在能源法律形成制度结构中起决定作用。

一国能源安全与效率供给往往是一国能源法律安排的基础，是一国经济与社会可持续发展的基本保证，其中包括一国发展对能源的最低要求与最高目标。能源安全供给是一国能源供给的最低条件，从两次能源危机引发的政治与经济动荡来看，能源供给的安全性始终是一国能源制度安排的第一要务。通过需求测与供应测的管理保证一定量的能源供给，能源安全供给就可能成为现实。然而，在能源安全供给的反思中，一个远比能源安全重要的问题——能源效率浮出水面。能源效率是集政治效率与经济效率为一体的能源现象，较能源安全要求更高。如果说能源安全为一国被动地承受，能源效率则为一国主动地迎接。能源效率以能源安全为基础，却是能源安全的保证。从一定意义上讲，能源效率是市场经济的根本性要求与反映，也即是以制度效率为特征的规则要求。能源效率对制度的要求更高，保证能源安全与效率的制度是一个设计要求更高的制度，也只有功能更高的制度才能与能源安全与效率供给相匹配。能源战略从安全战略发展到效率战略本身就伴随着能源制度特别是法律制度的变迁。20世纪70年代的能源法就是以能源安全供给为己任的，正如有人准确描述的那样，“能源法的重点是确保充足的能源供应，而不是提供一个重在最大限度提高效率、尊重生态或确保所有使用者平等使用的体系”。这在一定程度上已经在法律上有所表现。只因为如此，能源法才有了以后更大的发展空间。从“污染物只是错放了地方的资源”的理念出发，能源安全供给到能源效率供给具有“跨越发展”的革命意义。环境污染与不公平分配是能源无效率或低效率的表现，而能源效率是解决环境污染和不公平分配的前提，进而成为能源法制度优劣的一个基准。实际上，能源安全与效率供给既包含了能源问题解决的复杂性与广泛性，也包含了能源对策的前瞻性与过程性。

从能源法律制度变迁的规律来看，保证能源安全的制度往往是能源法的原发性制度，保证能源效率的制度则是能源法发展趋于理性的制度，环境保护制度则是能源法律在能源开发利用与环境保护的因果关系有了进一步揭示后才作出安排的。从能源安全到能源效率再到环境保护既反映出能源法律功能的演化，也反映出能源法律制度结构形成的历史过程。虽然能源法律在各国名称不一，规范角度或者规范对象不同，但是，凡能源法律都有能源安全、能源效率与环境保护的功能，这也正是能源法律形成制度结构的基本保障。制度设计与安排都有其明确的制度目标和路径依赖，能源法律要实现其共同的法律价值就必须在制度上作出具体安排，尽管基于能源法律的功能，其三个制度目标的路径制度安排会有区别：能源安全是能源法律的基础安排，能源效率是能源法律的重点安排，环境保护则是辅助安排。此三个规则或规范本身总是相互依靠与关联设计的，从而构成了现代能源法律最初始的规范结构，这些规范结构安排在多部能源法律中就成为最初始的制度结构。当然，基于各种因素，各国能源法律有关能源安全、能源效率和环境保护的制度设计是有区别的，也不一定每个国家的能源法律都会追逐此三个制度目标，但就一个国家的能源法律来说，其制度设计应当是统一的。由于立法程序出现的“时滞”等原因，有时即使一个国家的法律也可能出现不一致的情况，因此，虽有共同的物质基础和法律价值，也未必会有成型的能源法律制度结构。实际上，共同的物质基础和法律价值只是制度结构形成的充分条件，能源法律制度结构能否形成还取决于是否有符合其自身属性的必要条件。只有当充分、必要条件都成就时，能源法律制度结构才会形成。能源法律是上升为国家意志的规则或规范，政治、经济等多重因素以及立法过程中的话语权会直接决定或影响其内容，能源法律规则或规范的设计与安排也有其技术性规定。撇开复杂的政治过程，单从能源法律的规范性来说，能源法律制度结构的形成还将有赖于能源法律规范或规则逻辑体系的再造。能源法律要发挥制度绩效就必须有协调链接的制度结构，《能源法》应当成为中国能源法律协调链接制度结构的基础。问题在于中国的能源法律并不健全，有关能源法律的共同的法律价值尚未形成共识，国外也没有较成型的立法经验可供比较选择。为此，《能源法》面临的任务更重，不仅要推动能源革命，还要进行能源法律革命。

注释

①［英］尼尔·麦考密克等：《制度法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社，1994年，第19、16、62页。②③［美］道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994年，第3—6、3页。④［美］丹尼尔·W.布罗姆利：《经济利益与经济制度》，陈郁等译，上海三联书店，1996年，第46页。⑤［美］安德鲁·肖特：《社会制度的经济理论》，陆铭等译，上海财经大学出版社，2003年，第3页。⑥［英］阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店，1996年，第236—238页。⑦［美］劳伦斯·M.弗里德曼：《法律制度》，李琼英等译，中国政法大学出版社，1994年，第182、153、183页。⑧⑨［美］萨缪·鲍尔斯：《微观经济学：行为、制度与演化》，江艇等译，中国人民大学出版社，2006年，第366、28、9、9、30、67页。⑩［德］柯武刚等：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆，2000年，第164、162页。［日］青木昌彦：《比较经济制度分析》，周黎安译，远东出版社，2001年，第19页。［奥］汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社，1996年，第150、183页。［美］彼德·斯坦等：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国法制出版社，2004年，第84页。［美］艾德里安·J.布拉德布鲁克：《能源法与可持续发展》，曹明德等译，法律出版社，2005年，第2、2、2、2页。［美］戴维·L.韦默：《制度设计》，费方域等译，上海财经大学出版社，2004年，第173页。

责任编辑：邓林中州学刊2008年第4期基于公共利益模糊性的法理诠释及其反思2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4

中州学刊2008年第4期论货币的权利客体属性及其法律规制——以“一般等价物”理论为核心2008年7月中 州 学 刊July，2008

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