宪法文本中“合法”一词的规范分析

韩大元　秦　强

摘要：宪法文本中“合法”一词的“法”不仅指狭义的法律，还包括行政法规、地方性法规等规范性文件；合法中的“合”也不仅包括符合法律的情况，还包括法律没有明确规定，但符合宪法目的的空白领域。对宪法文本中“合法”条款的规范考查可以看出，在涉及公民权利和利益的时候，我国《宪法》实行的是合法财产保护原则。

关键词：合法；宪法；合法财产保护原则

中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0063—03

收稿日期：2008—04—09

作者简介：韩大元，男，中国人民大学法学院教授，法学博士。

秦强，男，中国人民大学法学院博士研究生。

一、“合法”一词的规范含义

我国宪法文本中“合法”一词的指涉对象在大多数情况下是公民的权利和利益，其基本功能是为公民权利和利益的保障提供一个内在的法律标准。为了最大限度地保障公民的权利和利益，应当将合法中的“法”理解为广义的法律，由此又会面临另外一个问题，即如果一项基本权利应当在狭义的法律中予以规定，但因为立法的缺失而只是规定在行政法规或更低层次的规范中，则会不会影响这项基本权利的权利位阶和应有效力呢？例如，我国《宪法》第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，但我国还没有制定《结社法》，目前关于结社自由的保障是由国务院《社会团体登记管理条例》来规定的。对此，很多学者提出质疑，认为由行政法规来保障基本权利缺少宪法依据，或者说这种保障本身就是对宪法基本权利的一种不尊重和侵犯。如何看待这种质疑呢？这就涉及行政法规对基本权利进行限制的合宪性问题。对于这个问题，可以从实然和应然两个层面进行考查：在实然层面，国务院在没有法律规定或严格授权的情况下以行政法规的形式来规定基本权利是否具有现实的合理性？笔者认为，在宪法和法律没有对基本权利予以规定的前提下，国务院以行政法规的形式规定基本权利具有一定的现实合理性，因为它至少为这种基本权利的保障提供了最低限度的法律依据和救济途径。在应然层面，国务院以行政法规的形式来规定基本权利是否符合立宪主义的价值理念？笔者认为，从立宪主义的基本理念来看，以行政法规的形式来规定基本权利是欠缺价值基础的，违背了宪法上的法律保留原则，即对人民基本权利的侵犯、保障、限制等必须依法律方得为之。

《宪法》中“合法”一词的语义分析所涉及的另一个问题是对“合”的理解。与“合法”一词相对应的词语是“违法”，而在合法与违法之间还存在着一大片法律没有规定或者涉及的空白地带，这些地带既不属于合法的范畴，也不属于违法的领域。［1］对于这些空白领域该如何看待呢？对此，需要结合宪法的目的进行目的性解释。由于宪法是限制国家权力、保障人民权利之法，所以对宪法的解释应该符合

宪法的目的，尽量朝着有利于保障公民权利的方向进行。在对待国家权力问题上，应该坚持“法无明文即禁止”原则，如果法律没有明确的授权，就意味着国家权力机关没有这方面的权力。而对公民权利应该秉承“法无明文即自由”原则，公民维护自己的权利和利益只要不违反国家强行法的规定、符合宪法目的，就可以推定为合法。

二、宪法文本中的“合法”条款及其规范分析

在我国现行《宪法》中，“合法”一词一共出现了九次，其中在第一章“总纲”部分共出现了六次，在第二章“公民的基本权利和义务”中出现了两次，在第三章“国家机构”中出现了一次。分述如下：

1.“总纲”中的相关条文规定及其评析

《宪法》“总纲”第四条第一款规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，第八条第三款规定“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”，第11条第二款规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，第13条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，第18条第二款规定“在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护”，第32条第一款规定“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”。从数量上看，《宪法》“总纲”中涉及“合法”的规定要远远多于第二章和第三章。由于我国《宪法》“总纲”一章的内容主要是一种概括性规定，因此，该章涉及“合法”的条文也大多具有原则性、概括性和纲领性，其基本功能是表明国家对公民、各经济组织的权利和利益的一种立场或态度。在法律效力上，这些概括性规定往往需要其他法律将其具体化后才能充分发挥应有的功能。因此，在严格的意义上，“总纲”中涉及“合法”的条文虽然在结构上属于《宪法》的正式组成部分，但从规范性上讲，其和宪法序言的性质相似，都不具有严格的规范性，无法单独起到保护或者限制权利和利益的规范作用。

2.“公民的基本权利和义务”中的相关条文规定及其评析

《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中涉及“合法”一词的条文共有两个，即第50条“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”，以及第51条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。其中，第50条规定的是对华侨、归侨和侨眷的保护问题，而第51条则是一个总纲式的概括性条款，其对《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”作出了总的限制性规定。对于第50条的内容将在下文结合《宪法》第89条详论，这里只对第51条的规定进行分析。《宪法》第51条主要涉及两个方面的限制：一是公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家、社会和集体的利益；二是公民在行使自由和权利的时候，不得损害其他公民的合法的自由和权利。在法学上，利益、自由和权利在很多情况下，其内容都有重叠。一般认为，权利一词的含义更广一些，包含利益、主张、资格、权能和自由五个构成要素。［2］以此看来，《宪法》第51条在立法保护上就有些区别：在涉及国家、社会和集体的时候仅仅使用了“利益”，没有涉及权利的其他构成要素；而在涉及公民的时候，使用的是“自由和权利”。

3.“国家机构”中的相关条文规定及其评析

《宪法》第三章“国家机构”第89条第12项规定：“保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”对于该规定及前述第50条的规定，有以下三个问题值得进一步思考：

第一，《宪法》第50条和第89条第12项规定的权利和利益的保护主体不一致的问题。《宪法》第50条规定的权利和利益的保护主体是“中华人民共和国”，这里没有具体指明是哪个国家机关，从保护华侨、归侨和侨眷的权利和利益的角度考虑，应该作扩大解释，泛指所有的有关国家机关，既包括全国人大及其常委会，也包括行政机关和司法机关。《宪法》第89条第12项规定的权利和利益的保护主体是国务院，而没有涉及其他国家机关。如何通过宪法解释来消除第50条和第89条第12项由于义务主体的不一致而导致的义务主体的不确定问题？这就涉及如何理解《宪法》第50条和第89条第12项的关系问题。

第二，《宪法》第50条和第89条第12项的关系。从体系结构上来看，《宪法》第50条规定在第二章“公民的基本权利和义务”中，而第89条第12项规定在第三章“国家机构”中，二者有着明确的先后次序。由于第二章中公民的基本权利是针对国家权力而言的，所以整个第二章的权利保护主体都是国家。《宪法》第三章主要规定国家机关的基本职能及其行使权限，第89条第12项明确将保护华侨、归侨和侨眷的权利和利益的权力授予了国务院来行使。因此，《宪法》第89条第12项可以看做是第50条的进一步确定和落实。在解释方法上，可以运用限缩解释的方法，将第50条中的“中华人民共和国”限定为国务院，这样一来，《宪法》第50条与第89条第12项所规定的保护主体不一致的问题就可以得到很好的解决。

第三，《宪法》第50条与第89条第12项的区别保护问题。《宪法》第50条与第89条第12项共同规定了华侨、归侨和侨眷的权利和利益保护问题，二者在涉及华侨的时候保护的是“正当”的权利和利益，而涉及归侨和侨眷的时候保护的是“合法”的权利和利益。这种区别保护是否合理？能否在宪法上予以证成？在权利位阶上，“正当的权利和利益”要高于“合法的权利和利益”，其在权利范围上也远远大于“合法的权利和利益”。从居住地来看，华侨是居住在国外的中国公民，归侨和侨眷是居住在国内的中国公民。这就是说，我国《宪法》对居住在国外的中国公民的保护范围远远大于居住在国内的中国公民，这是否构成一种非平等保护呢？我国《宪法》第33条第二款明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，华侨和归侨、侨眷同为中华人民共和国公民，为什么要在保护精神和保护程度上予以区别对待呢？对此，必须重新审视这种区别保护的合宪性问题。

三、我国《宪法》中的合法财产保护原则及其解释

从宪法文本中“合法”一词的规定来看，我国《宪法》在涉及公民权利和利益的时候，呈现出了鲜明的特定财产

保护倾向。这里需要注意的是《宪法》第13条的规定。2004年《宪法修正案》将原来的第13条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这一修改在公民私有财产保护方面具有极其重要的意义，被誉为“在新中国立宪史上第一次公开、明确地宣告公民的合法的私有财产不受侵犯”。尽管2004年《宪法修正案》明确宣告“公民的合法的私有财产不受侵犯”，但在力度和范围上，我国《宪法》对公民权利和利益的保护仍然是一种特定性保护，这种特定性主要体现为受国家保护的权利和利益必须是合法的权利和利益，于是，如何对财产的“合法”与“非法”身份进行鉴定、甄别就成为公民财产保护方面的一个首要任务。对此，有学者主张以是否经过纳税作为判定财产合法与否的基本标准，认为在对《宪法》第13条中的“合法的私有财产”进行解释的时候，应将“经依法纳税的财产为合法财产”明确规定为宪法的一般原则，而“不经过依法纳税的财产为合法财产”应为宪法的例外原则。“不管什么人，不管什么时候，只要查清他的财产没有经过依法纳税，又没有不依法纳税就成为合法财产的例外情况，就一律收缴国库，并给予相应的处罚，或追究其刑事责任。”［3］如果采用这种判定标准，那么合法财产的范围就极其有限，这样不利于公民权利和利益的保护。笔者认为，应当从实体和程序两个层面来看待私有财产的合法性问题。在实体上，只要某项财产不是以法律禁止的方式取得的，其就具备了合法性，就不得认定其为非法财产；在程序上，只要国家有权机关没有明确对某项财产的合法性予以否认，该项财产就应受到法律的保护。由此，在判断公民的权利和利益是否合法时，也应该实行合法性推定原则，只要没有明确的法律依据证明某项权利或利益的取得是非法的，就应肯定其合法地位并在法律上予以保护。

参考文献

［1］［英］哈特.法律的概念［M］.张文显等译.北京：中国大百科全书出版社，1996.127.

［2］夏勇.人权概念起源［M］.北京：法律出版社，1992.42—44.

［3］赵文军.建议将“经依法纳税的财产为合法财产”定为宪法的一般原则［J］.人民司法，2001，（12）.

责任编辑：邓林中州学刊2008年第4期论能源法律制度结构的功能与成因2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4