论领导决策的科学化与民主化

2008-08-23姜明生

中州学刊 2008年4期

摘要：决策是领导者的基本职责，也是领导工作的核心。决策的正确与否关系到事业的成败。决策的科学化、民主化是社会主义民主完善程度的直接体现，也是社会主义民主政治建设的重要任务。学习贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，各级党政领导干部能否做到科学决策与民主决策是关键，而科学决策、民主决策的前提，则是着力提高党政领导干部科学决策与民主决策的水平。

关键词：领导；决策；科学化；民主化

中图分类号：D251文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0045—03

收稿日期：2008—04—05

作者简介：姜明生，男，领导科学杂志社社长，总编。

决策是领导者的基本职责，也是领导工作的核心。决策的正确与否关系到事业的成败。学习贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，各级领导能否做到科学决策与民主决策是关键，而科学决策与民主决策的前提，则是着力提高各级领导干部科学决策与民主决策的水平。

一、科学决策与民主决策1.决策与科学决策

所谓决策，是指人们为了达到或实现一个目标，在占有充分信息和丰富经验的基础上，根据客观条件，借助一定的方法，从提出的若干备选方案中选出一个满意、合理的方案而进行的分析、判断的抉择过程。从狭义上讲，决策就是做决定，就是出主意、定方向、拟计划、拿办法，也即人们平常所说的“拍板”、“拍板定夺”。从理论上讲，决策的主体、决策的对象、决策的信息，是构成决策的三个基本要素。所谓科学决策，就是在一定的科学理论指导下，决策主体以充分把握决策客体为前提，按照一定的决策机制，从决策准备、做出决策到决策方案执行、反馈、评估等一系列内容构成的动态过程。科学决策是相对于不科学决策而言的，它是在科学的决策思想指导下，按照科学的决策规律，遵循科学决策程序，运用科学决策方法进行正确决策的过程。

2.科学决策与民主决策

领导决策的科学化是对传统的决策方式，即经验决策、随意盲目决策以及其他一些不规范、容易造成重大失误的决策方式的否定。一般来说，人们对领导决策的科学化有三个方面的要求，一是决策要有明确而正确的目标。领导的任何决策都是为了解决问题，不是无的放矢，所以必须有明确的目标。二是领导的决策必须建立在科学态度和科学基础上，使决策的方法、程序和手段符合科学的要求。三是指决策的结果符合客观规律，即有效性。领导决策的民主化是针对“个人迷信”、“个人专断”、“家长制作风”而提出的，是指将更多群众的意愿和愿望反映到决策过程来，通过对决策施加影响，使领导按照群众的意愿和愿望制定出合理和科学的政策，真正实现“从群众中来，到群众中去”的工作方法。一是领导决策的民主化是社会主义民主的本质要求和内在属性；二是民主决策是实现正确决策的基本条件；三是人民群众通过各种方式参与决策，并实现自下而上的决策制约。

决策科学化与民主化是辩证统一关系，两者相辅相成，不可分割。决策科学化是决策的最终目的，是决策得以正确实施的前提；而决策的民主化则是推动决策科学化的有力保障，是实现决策科学化的重要途径。民主决策就包含着充分尊重科学的内容，科学决策又是建立在充分发扬民主的基础之上。决策的民主化不但使决策的科学化程度达到了一个新的、更高的水平，而且，决策扩大民主化的过程本身就是在

一个更大的范围内全面推动科学技术在整个决策过程中渗透的过程。而实际上科学决策的目的也恰恰在于为民主决策提供最可靠和最有效的客观依据，在于降低决策的风险和成本、提高决策的质量。所以说科学化的程度与民主化的程度是息息相连的。没有科学化的决策是错误的决策，是没有任何价值的决策；而没有民主化的决策是封建式、专制式的决策，不仅其科学化使人质疑，更不是中国特色社会主义建设所需要的领导决策模式。我们应该不断地推进我国政治体制改革中领导决策科学化和民主化的进程，使两者充分、有机地结合起来，从而发挥领导决策的最优作用。

二、领导决策失误的主要原因分析

众所周知，领导决策失误给我们国家造成的损失是巨大的。2005年6月，国家审计署审计长李金华在向全国人大常委会提交的10家中央企业原干部任期经济责任审计报告中，有一组数字令人震惊：由于决策失误、管理不善所造成的经济损失竟高达145亿元。据世界银行估计，“七五”至“九五”期间，中国投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿—5000亿元。来自国务院发展研究中心的估算显示，由于决策失误造成全国地方政府债务至少在1万亿元以上。决策失误不仅造成国家资源的巨大浪费，而且也使执政党影响力遭到了无形的减弱。那么，是什么原因导致决策失误的频频发生呢？

１.错误的发展观与政绩观是造成决策失误的思想根源。错误的发展观与政绩观，使人看不到人民和国家的大局和长远利益，甚至不惜牺牲大局和长远利益来保局部的发展“政绩”；“只见树木，不见森林”、“舍近求远”、“舍本逐末”。其实这些都是劳民伤财，最终还是遭后人骂的“政绩”败笔。

２.对领导干部政绩考核缺乏科学的方法和标准是造成领导决策失误的主要原因。我国干部政绩考核实际是以“GDP”指标为核心内容、实际中以”GDP”论英雄的一种制度。这种政绩考核制度，与深入贯彻落实科学发展观，建设生态文明，转变经济发展方式，实现经济又好又快发展的要求相比，存在严重的弊端。由于这种弊端，导致一些领导干部抱着“早出成绩、快出成绩”想法去盲目决策。

３.决策缺乏科学论证是造成决策失误的决定性因素。在错误的政绩观与发展观思想支配下必然使用错误的方法论，决策者没有科学的态度，不遵循决策的科学规律，不听取专家的意见，不充分的进行科学论证。

４.决策缺乏民主、搞一言堂是造成决策失误的重要因素。决策的民主化是实现科学决策的前提。但是，有些领导的决策完全是家长式的方式。因此就出现了“一言三拍”式决策：一言堂，拍脑袋，拍胸脯，拍屁股。

５.官僚主义是造成决策失误的一个重要原因。官僚主义的表现是：不调查，不研究，脱离实际、脱离群众；有的热衷于搞“形象工程”、“路边工程”、“政绩工程”；有的工作作风粗暴、方法简单，对上隐瞒欺骗，对下以权压人，对普通群众则采取强制措施。

６.缺乏决策失误的惩罚机制是造成决策失误的另一个重要原因。决策造成巨大的损失，对决策者往往不处分、不惩罚、不免职，只当拿人民的血汗钱交学费，又怎么能减少决策失误呢？所以就出现了“决策是拍脑袋搞定，决策失误了拍屁股走人”，“前任决策，后任买单”、“领导决策，百姓买单”的现象。

三、领导科学决策、民主决策的实现途径

领导决策水平的高低，小而言之，关系一项工作的成败；大而言之，关系一个地方的经济社会的发展。在新的历史条件下，领导干部要着力提高科学决策与民主决策的水平。

1.要端正科学发展观态度

无论是现在还是将来，科学态度、科学理念、科学决策、科学规划、科学实施、科学管理、科学总结和科学引导都是促进经济社会又好又快发展和构建和谐社会的基本前提。它的核心内容和要求，就是决策要通过民主和科学的程序来实现，发展要在法制的轨道上来进行，做到科学执政、民主执政、依法执政，只有这样才能有社会主义民主政治和社会主义政治文明的发展。

2.努力提高领导者的个人素质

领导者的个人素质包括领导者人格素质、性格素质、知识素质、专业素质、能力素质以及心理素质。从某种意义上讲，领导者的知识水平和个人素质在领导决策中具有举足轻重的作用。从理论上讲，领导者要整合决策主体与决策客体，要协调决策主体内部的相互关系，并及时调整决策中的利益关系，解决决策过程中出现的一系列问题。因此，领导者个人的知识水平和个人素质的高低会直接影响到整个决策的科学程度。

3.建立科学的干部政绩考核体系

考核评价标准是党政领导干部考核评价体系的核心。必须对现行的以“GDP”为核心内容的领导干部政绩考核体系改革创新，建立实施符合科学发展观要求的领导干部政绩考核体系。在考核政绩的过程中，要使用科学合理的考核评价方法，将静态考核和动态考核相结合，以更加全面、合理、公平地反映出党政领导干部所创造的政绩。

4.建立健全科学民主决策的制度

建国50多年经济建设正反两方面的经验教训表明，决策正确，就能避免经济大起大落，促进社会和谐发展；决策失误，就会引起经济波动和社会震荡，造成不可挽回的损失。当前我国现实社会生活中发生的许多决策失误，一个重要的原因就是决策制度缺乏或失灵造成的，因此必须进一步建立健全科学决策、民主决策制度。十七大报告强调指出，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。要通过建立健全民主决策、科学论证、专家咨询、纠错问责等机制，建立科学民主决策的长效机制。

5.完善决策机制

第一，建立决策目标确立机制。在目标确立机制中要明确规定，一项决策目标的确立应经过什么样的程序，如何根据决策问题本身的性质确定是由领导者个人还是决策团体做出决策，需不需要专家咨询、社会听证等，以及确立期限、确立方式等，从而优化决策目标，使其真实、可行，并具有战略性。目标确立是以明确问题为基本前提的，因此目标确立机制还应包括对待决策问题进行科学、系统分析的主体、程序、方法等。

第二，建立决策信息收集机制。在决策信息收集时，要深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究。在调研中，要集思广益，使调研结论实事求是、清晰明确、可信度高。还要拓宽信息收集的途径，建立健全社情民意调查网络。信息收集既要有广泛性，又要突出目的性。

第三，建立健全决策方案的论证机制。通过制度化、规范化、程序化等有效机制对决策方案进行论证筛选，实现方案的最优化。一是建立专家咨询论证制度。对重大事项决策、重大工程项目和涉及群众切身利益的决策，都要提交专家咨询论证。二是实行决策方案社会公示制度和听证制度。除涉密的决策之外，应当全过程公开，听取群众的建议和接受社会的监督。三是建立多种方案的比较制度。对不同决策方案的利弊应当公正客观地进行分析评估，条件许可时还应组织由各种机构和专业人士参加的论证会，使决策论证建立在有所比较鉴别的基础之上。

第四，建立健全决策方案讨论确定机制。一是明确各级领导干部关于决策方案的议事范围；二是规范决策方案讨论确定的规则；三是改进决策表决时只是表示“同意”或“不同意”的表决方式；四是建立讨论确定情况记录备案制度。

第五，建立决策运行反馈机制。决策是一个方案制定、方案运行、方案反馈、方案修订、执行完善、再反馈的动态循环过程。通过决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径，并及时修改、完善决策方案，确保决策更加客观实际，使决策方案实施收到更多实效。

第六，建立决策考核评估机制。只有考核、评估机制本身的科学性和规范性，才能保证考核、评估结果的客观公正性和价值性。因此，必须对决策考核评估的标准、组织、方法、程序、内容、时间以及结果的表现方式等问题做出制度性的规定，并通过合法的程序使之上升到法规、规章制度层面。

6.建立健全决策民主监督制度和责任追究制度

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“建立决策责任追究制度，健全纠错改正机制。”建立决策失误追究制度，对那些习惯于“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的领导干部进行追究惩处，无疑会大大增强决策者的责任意识、风险意识，促其珍惜民力，科学决策，民主决策。

第一，建立健全对决策的民主监督制度。通过决策建议公开、决策过程公开、决策结果公开，接受群众监督。十七大报告反复强调指出，要“完善政务公开、村务公开制度”，要“推进党务公开”，要“增强决策的透明度”，要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度”，“必须让权力在阳光下运行”。政治透明不仅是政治清明和各级领导干部廉洁的前提，也是科学决策和民主决策的前提。

第二，建立决策责任追究制度。建立决策责任追究制的目的就是为了让重大决策能走向科学化、民主化，同时也是为了对领导干部起到一定的约束作用，遏制某些领导干部对国家和人民不负责任的工作作风。一是领导干部因个人决策或工作过错，造成重大经济损失的，应当引咎辞职。2006年正式实施的《公务员法》，首次以法律形式把“引咎辞职”引入公务员管理制度，将责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度；二是要建立决策失误赔偿制。建立决策失误赔偿制目的是给决策者敲警钟，明白地告诉他们，决策失误不再是以前的“花钱买教训”，而是要赔偿经济损失，直到赔个倾家荡产。

综上所述，决策是领导工作的中心环节，在经济社会建设进程中，只有清醒认识当前领导决策方面存在的种种问题，并能给予有效解决，才能从巩固党的执政基础的战略高度出发，提高领导干部科学决策与民主决策的能力，更好地为经济社会发展服务。

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