我国企业安全生产的制度性缺陷分析

摘要：近几年来，我国企业安全生产问题日趋严峻。从制度建设层面分析企业安全生产中存在的交易成本对生产成本的替代，尤其是制度运行中行政规制所带来的官商勾结问题，对为政府决策提供依据，提高企业安全生产管理制度的运行效率意义重大。

关键词：企业；安全生产；制度性缺陷

中图分类号：F270文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0038—03

收稿日期：2008—01—10

作者简介：张国兴，男，华中科技大学经济学院博士生，平顶山工学院教授。

近年来，我国安全生产问题日趋严峻，频频发生的重特大安全事故，给职工的生命和财产造成了极大地损失，严重地损害了行业的形象，甚至在一定程度上危及了社会的稳定。本文将从制度建设层面重点分析企业安全生产中存在的交易成本对生产成本的替代，以及制度运行中行政规制所带来的寻租和官商勾结问题，以便提高安全生产管理制度的运行效率。

一、企业制度性安排的现状分析

现实中，许多企业的领导者并非不知道安全生产的重要性，也并非安全生产制度不完备，但在制度运行中，为什么运行结果极不尽人意？原因如下：

（一）正式制度与非正式制度不相容

按照新制度经济学观点，正式制度与非正式制度必须相容，即正式约束只有在社会认可的状况下，才能发挥作用。

在安全生产制度方面，正式制度主要是指国家有关部门制定的条例、规定；非正式制度安排主要是与安全生产有关的意识、文化、习惯等因素。如在我国，由于受农村经济增长缓慢，广大农民收入增长有限，就业机会缺少等因素的制约，农民工被迫到一些安全生产条件差的小煤矿打工谋生，这些小煤矿往往通过不正当途径取得煤矿开采资格证，安全投入不够，不重视对矿工就业的安全教育。因此，矿工安全意识淡薄，对安全生产重视不够，致使安全生产制度形同虚设。正是由于在一些地方正式制度安排与非正式制度安排不相容，致使正式制度运行成本过高，运行效率低下。尽管国家投入了大量的人力、物力对企业安全生产进行检查、监督，但每年仍有大量的灾难性事件发生。

（二）企业安全生产事故的负外部性过高

当企业的一项经济活动给其他社会成员带来不利的影响，而又不能从相关企业得到补偿时，就会产生负外部性。就企业安全生产而言，其外部性主要表现在两个方面，即不重视安全投资和对职工人力资源管理方面的负外部性。

1.企业不重视安全投资，是产生负外部性的根本原因。我国非常重视安全生产，党和政府都把安全生产当作整顿和规范市场经济秩序的重要工作来抓。如煤矿安全生产问题，是国家的重点整顿项目之一。2000年，国务院设立国家煤炭安全监察局，负责全国的煤矿安全。2003年3月，国家煤矿安全生产监督管理局被升格为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构。尽管煤矿安全生产监督机构升级和一些政策措施陆续出台，但并没有使长期居高不下的安全事故的发生率有所下降。笔者认为，这主要是由于一些乡镇煤矿是当地政府的主要税收来源，一些管制措施在地方利益驱动下，被扭曲变形，使得经营者以牺牲矿工生命为代价而取得利润最大化。从制度经济学的角度看，矿工是企业负外部性的最大受害者，因为在矿难中，矿工付出了生命代价。严格地说，人的生命是无法用货币来衡量其价值

大小的。但在矿难发生后，也只有给受害者以一定的货币额来赔偿。相比较而言，我国的死伤理赔成本较低，矿主漠视矿工生命，对安全投资不重视，不主动增加安全投资。虽然我国矿产资源归国家所有，但在目前我国垂直管理体系没有建立起来之前，矿产资源实行的是属地管理原则，所以乡镇煤矿隶属的地方政府也应承担相应的责任，企业的负责人在矿难发生之后也要付出代价，但是由于安全投入不够，使得他们的私人成本小于由于煤炭非安全生产所致的社会成本，其社会成本中相当一部分由矿工来承担。

2.对企业人力资源管理方面的负外部性。企业人力资源管理方面的负外部性主要表现在以低于所在地区最低工资标准雇佣员工，克扣、拖欠工资，不执行政府关于职业卫生和劳动保护的规定，使员工在身体健康和生命安全得不到保障的条件下工作等。煤矿遇难矿工大都来自农村，是家里的主要劳动力，他们亡故后，家庭失去经济保障，生活陷入困境。一些矿工在丧失劳动能力之后，由于没有足够的积蓄或基本养老保险、医疗保险，成为社会救济对象，增加了社会公共支出，而雇佣他们的企业，却利用在劳动力市场中的优势地位和资本的权利成功地实现了人力资源成本的外溢，给社会造成了负外部性。

（三）交易成本对生产成本的替代现象严重

按照新制度经济学的看法，由于现实世界存在交易成本，因此，需要有良好的制度为当事人提供准确的预期信息，从而降低交易成本以使交易得以有效进行下去。但在我国，企业与地方政府之间的关系也是一种交易行为。在这种交易中，由于存在过高的交易成本，使得有些企业为了弥补交易成本而通过减少安全投入进而降低生产成本。

科斯在《企业的性质》一文中指出，企业的存在是为了节约市场交易成本，即用成本较低的企业内交易替代成本较高的市场交易。这里涉及的交易类型有两种：一种是谈判型交易；一种是管理型交易。企业内部的交易属于管理型交易。企业内部的管理型交易在替代交易成本较高的谈判型交易的过程中，可以降低企业的生产成本。除此之外，管理型交易还包括那些非市场的政治交易，这是科斯所较少关注的。公共选择理论的代表人物布坎南指出，除了市场中允许存在交易成本外，政治秩序所决定的体制规则也会带来高昂的交易成本。这种高昂的政治交易成本对企业来讲是无法消除的，因为政治过程中的管理关系，对市场关系的替代改变了人们先前的相互制约关系，出现了权利的单向运动，受影响的一方在交易中没有能力进行讨价还价。尽管在交易中处于不利地位，但企业仍然可以通过内部管理型交易降低生产成本来弥补外部政治性管理交易所带来的损失。譬如对于追求利益最大化的煤炭私营企业而言，要降低生产成本以弥补政治交易费用中的支出，就有可能在生产管理中尽可能降低非生产性支出，压缩安全设备开支。如果安全设备方面的支出超过了向安监人员行贿的费用，则行贿对那些追求利益最大化的企业而言是有利可图的。在这里，政治性的管理型交易成本部分替代了生产成本。

（四）管制措施政出多门，易形成竞争性寻租

在我国经济运行中，来自政府的行政和法律管制非常普遍。如煤矿企业，根据相关法律法规，其必须持有“工商营业执照”、“矿长合格证”、“采矿许可证”、“煤炭生产许可证”、“安全生产许可证”等证件，这些证件发放部门涉及工商行政、煤炭管理、安全监察和国土资源等多个部门。出于合理开发利用煤炭资源以及解决煤炭开采的技术复杂所带来的安全问题，政府对行业的管制动机可能是好的，但管制本身不可避免会带来政府内部相关部门或部分官员的寻租问题。

由于政出多门，企业要想从事煤炭生产，必须提供上述由相关部门发放的各类许可证。这些许可证之间的互补性使得政府提供的各类许可证服务需求弹性几乎为零，企业缺乏任何一个证件都无法从事生产，任何一个许可证发放部门都可以以没有办理其他部门发放的许可证为由而强制企业停产整顿，这样企业要办全所有部门颁发的证件而从事合法经营，就必须与所有许可证发放部门打交道，交易成本非常高。为了降低交易成本，企业主往往让某些官员以权力入股，即所谓的“干股”或以名义资金投入的“官股”。在存在安全生产风险的情况下，“官股”和“干股”所形成的官煤勾结也为那些根本不符合安全生产条件、本应该停产整顿的私营煤矿，在某些政府部门的默许下从事非法生产经营活动提供了制度激励，这种激励也使得多数私营煤矿在加强安全设备投入、改善工人作业条件方面态度消极。

二、企业安全生产制度建设的创新

（一）注重正式制度建设，理顺政府与企业生产之间的关系，提高制度运行效率

1.加大地区利益宏观调控力度。事实上，资源价值的体现和保护并不能相互割裂而存在。譬如在煤炭资源开发上，资源价值的体现和保护就集中体现在两个方面。一是不同地区之间在环境利益上存在着冲突，不同的地方政府都在环境公益的名义下进行矿产开采，但却不能阻止破坏其他地区的生态环境，同时也无法阻止其他地区破坏性生产对自身的负面影响；二是对于全国共享的环境利益，地方政府承担着过于沉重的责任，在地方政府和中央政府之间出现了环境利益和环境责任的失衡。针对这种“藩镇割据”式资源保护之现状，笔者建议应由中央职能部门统筹规划，协调各地区在煤矿资源开采中资源利益分配与环境价值观的差异，包括进一步明确不同行政利益集团在资源环境利益重叠时的权责分工、地方面对环境利益和环境责任失衡时的救济途径，等等。

2.加强工会组织建设，提高员工的安全意识。在现代市场制度和民主制度下，工会组织可以团结劳动者的力量，作为劳资关系矛盾的产物，它是劳动者自己的组织，以维护劳动者的合法权益为己任。另外，工会可以充当一种弥合性、平衡性的社会力量，为企业和员工共同发展发挥重要作用。

3.充分发挥媒体的作用，加强舆论监督。员工作为劳动关系中相对弱势的一方，迫切需要借助社会的力量来维护自己的合法权益。他们需要新闻界用舆论监督的手段，来反映他们的疾苦，反映他们的生活和工作。新闻媒体独到的舆论监督作用，把一些企业的违法侵权行为暴露在社会公众面前，为政府监管提供线索，揭露出被隐瞒的矿难及其他安全事件，起到了一些政府部门和社会团体起不到的作用。

（二）重视解决正式制度供给不足问题，以满足制度需求各方对外部性内在化的需要

1.中央政府应该做的是调整原有的产权制度安排。片面强调保护国有产权，不仅无法使资源得到有效配置，还会导致资源价格严重扭曲，给企业的无序发展创造了巨大获利机会。因此，要深化国有企业改革，提高其自身素质和经营管理水平以应对私营企业的市场竞争，使之不再单纯依赖国家的产业政策保护。

2.调整行业管制政策，减少政府及部分官员的“寻租”机会。如规范煤炭安全生产许可证发放制度，可以考虑把众多许可证合并起来，由统一机构发放，以减少众多政府部门的寻租机会；或者考虑把生产许可证和安全许可证、矿长资格证等许可证交给民间机构或者行业协会办理，以打破政府部门对许可证发放的权力垄断，因为竞争是减少寻租最有效的办法。

3.进一步协调中央与地方的关系。经济政策的实施效果取决于国家效用函数与地方经济利益目标的一致程度。在实行“行政分权”，调动地方积极性的同时，也要加强对地方政府的控制力度，使之有效执行中央宏观经济政策，避免出现不和谐的音符。

（三）建立企业安全生产长效管理机制

我国的企业安全生产管理应当设计一个良好、有效的安全管理运行机制。安全生产长效机制的建立大致分为四个阶段：内容设计阶段、要素构建阶段、整合运行阶段和反馈完善阶段。在内容设计阶段，由于安全生产问题突出，一些企业在认识到仅靠事后补救和事后警示已无法起到安全生产的长期保证作用后，开始探索应建立怎样的安全生产长效管理机制。在要素构建阶段，开始长效机制各方面要素的建设，包括安全意识培养、安全法规和安全管理标准制定、安全文化建设、安全经济政策制定等方面的内容。随着这些要素逐步到位，到这个阶段结束时，安全长效机制的框架就基本形成了。在整合运行阶段，通过整合，各个长效管理机制要素开始协同发挥作用，安全生产长效管理机制开始全面运行。在反馈完善阶段，根据环境变化以及机制运行过程中出现的新问题，不断进行信息反馈，逐步完善安全生产长效管理机制，使得这个机制逐步成熟并有效地发挥安全生产的长期保障作用。

（四）重视企业安全资源的创新

资源理论认为资源就是企业在生产过程中所投入的各种生产要素，这些要素是资源理论分析问题的基本单位，其中，优势资源不仅指新发明创造的资源，还包括对现有资源的创新和组合使用所形成的资源。由资源理论给出资源的定义，可分析企业中存在哪些安全资源，安全资源本身以及安全资源与其他资源组合能够为企业带来哪些资源优势。而安全资源是指因企业重视安全投资，而存在于企业各类资源中的资源，是形成企业整体资源优势的重要资源之一，它贯穿于企业的各类资源中。就安全资源与其他资源的组合来说，它会强化企业整体资源的价值性、稀缺性、不可模仿性和不可替代性。一是由于安全资源如专利申请、保密制度等会隔离竞争对手对其它优势资源的了解和获取，增大这些资源的不可模仿性和不可替代性；二是安全资源能够确保关键优势资源达到或延长使用寿命，从而增加这些资源的价值性；三是有些安全资源与其他资源是组合在一起使用的，通过相互的协调和匹配运作共同实现某种功能，这又增加了优势资源形成过程的复杂性和模糊性。

企业安全资源创新能够通过提高产量来创造租金，某些资源与安全资源配合运用，能够提高这些资源的使用寿命，降低企业的长期平均生产成本。如果企业重视安全投资，相应地，事故造成的损失和赔偿费用会减少，从而为企业创造更多效益。如果企业不重视安全生产，缺乏安全资源，一旦发生安全事故，就会导致企业停产整顿，并支出大量的赔偿费用，使企业业务处于停滞状态，严重的也有可能使企业从此一蹶不振。所以，作为一个有长远发展愿望的企业，一定是对自身的长远发展，对他人和社会应承担的责任高度负责的企业。这样的企业在日常运营中，必然重视安全投资，重视建立安全制度，从而逐步提高企业的安全资源优势。安全资源优势能够成为企业创造竞争优势的动力，而不是所谓毫无效益的、能省则省的费用支出。树立安全资源观念，有助于企业从根本上扭转在安全设施建设中的消极态度，尽快提高国内企业的安全资源积累层次。

参考文献

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责任编辑：伊人中州学刊2008年第4期准确理解和把握中国特色社会主义之“特色”2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4