美国２００７年农业法案对发展中国家的启示（下）

翻译／王晓宇　校译／刘键男

多哈回合有可能被“冰封”两年，部分原因是不能达成农产品协议。

尽管遭受了国际社会的批评,但美国依然坚持已有的商品计划。其中一个重要的原因是，代表受补贴农产品的团体为补贴计划的存在做了有效的斗争。农产品利益团体和农民组织都很有经验，而且组织有序，他们有能力为立法者们创造巨大的政治动力来迎合他们意愿，而再次订立农业法案。这些团体把注意力集中在使他们受益最多的计划上，而其他团体的政策建议则较为分散。因而，农产品利益得以成功维持现状，甚至在上几个农业法案中，商品计划的投入资金有所上涨。

非议不断，美国农产品计划依然故我

农业法案除涉及对谷物、棉花和油料作物等农产品提供支持外，还涉及其他许多问题。2007年的农业法案已经吸引了众多利益集团来寻求改革。环保主义者，自由贸易推动者，保守财政主张者，特殊作物生产者，以及反饥饿倡议者已经汇成强大力量，推动政府通过农业法案进行更公平的利益分配。特殊作物农民比以往更具组织性，他们寻求农业法案中出现更真切反应他们对农业GDP贡献的条款。在2002年，布什政府鼓励国会改进他们农业法案立法的方式。2007年，政府提出具体立法建议，协助国会在这方面做出改进。

这些不同利益集团的一个共同目标就是促成一个更符合现状的农业政策。现在的农业比20世纪30年代的农业更为多元化，农民现在已经远远比普通美国人富有。在美国乡下，几乎没有人以农业维持生计，美国每年的农产品出口额超过600亿美元。

美国农业法案的再次订立与其他几个影响农业政策框架的事件同时发生，改革的希望即在于此。持续的财政预算赤字压力限制了可用于补贴农业的资金。预算压力在20世纪90年代时更大，但在2002法案的发展期间已经基本不存在，当时尚有暂时预算盈余。2007年，预算问题再次成为农业法案辩论的焦点问题，许多团体主张通过减少对农业补贴的支持而节省预算。

WTO框架下的多哈回合贸易谈判在2001年开始，农业贸易的进一步自由化成为主要议题。本回合特别强调发展中国家的需要。因为许多发展中国家的经济都是以农业为主导，多哈回合被寄希望于能延续20世纪90年代乌拉圭回合的成功，乌拉圭回合谈判首次设定了各国政府在农业方面应遵守的规则。美国通过一项具有改革思想的农业法案，有望限制重要的国内支持和减少出口补贴，而其他WTO成员国（尤其是欧盟）已经做出了相应的新承诺。这些义务在政治上应该是可行的，因为，在高农产品价格的环境下，接受这些义务几乎不会对美国农业政策产生影响。

WTO的诉讼和潜在诉讼为美国遵守其现今WTO义务造成了压力，对于棉花和其他产品都是如此。加拿大已经开始研究美国农业政策是否与其WTO义务相符，这显示了有关美国政府是否遵守了其WTO承诺的持续争议。作为有关限制国内支持的WTO规则的主要支持者，美国保证其本国的计划没问题，这样美国会因此而比其他国家影响更大。

最后一个因素是，生物能源的需求扩张造成了谷类和油料作物的稀缺，因而抬高了原料和替代商品的价格。由于食品、饲料和燃料的市场需求，2007年农业法案有效期内，大多数的商品价格都会远远超过商品计划中的价格支持水平。改革者们主张，2007年是一个重新分配农业法案资金的理想时间，消除1930年间农业计划的印记，而这很可能在今后几年都无法操作。

农业改革压力依然存在

当然，高商品价格并不动摇当农产品价格下跌时对农民补贴的商品计划。如果没有额外的WTO承诺的纪律约束，1996年农业法案通过之后的类似事件会再次发生。1996年的立法也是在农产品处于高价时期颁布的，由在高价时依然支付补贴的直接支付取代了以价格为条件的支付。然而，当1998年价格下跌时，并且接下来的3年一直保持价格压制状态，农产品利益集团得到了临时支持支付。这种“紧急”支持在2002年农业法案中被归于反周期支付，而事实上，这与1996年美国政府解除政府对农业管制的意图相反。这些反周期支持已经固定下来，农产品生产者们自然就不愿脱离它们。

改革的压力已经存在了好多年，随着制定农业法案的时间推移，目前的呼声已经传到了制定农业法案的农业委员会那里。委员会与农产品利益集团有密切的关系，并且大力支持主要的商品计划。2003年到2005年间的农业补贴中，超过42%的补贴发放到了众议院农业委员会的46个委员所在的地区，而众议院共有435个成员(EWG, 2007)。在参议院中，补贴农产品利益同样也有深远的政治根源，几乎每个议员都代表着某些农业生产者的利益。农业补贴为农业大州带来了巨大的利益，从这些州选举出来的议员们就成为推动农业立法的领军人物。一般来讲，除农业委员会以外的国会成员对农业立法知之甚少，也没有兴趣。因此，几乎没有推动改革的动力。国会成员们尚未受到有组织的改革要求和农产品高价的影响。

美国农业政策对发展中国家产生负面影响

以农业委员会所代表的农产品利益为基础，众议院通过与2002年农业法案相似的法案就不足以让人感到惊讶。从法律意义上讲，目前的政策对发展中国家意味着什么？

众议院通过的法案对商品计划做了微小的改动，对贷款利率和目标价格作了很小的调整。众议院法案中规定的适用商品计划的收入限额为100万美元（参议院可能降低这个数字）。然而，这个限额对农民们的影响很有限，只是让他们调整做法，来符合新的要求。众议院法案中对补贴限额的调整同样不太可能给政策和市场带来重大影响。某些产品的目标价格和贷款利率得到了提高，而它们是补贴和贷款所得的决定要素。 同时，尽管WTO争端解决专家小组在巴西棉花案中指出，对水果和蔬菜进行种植面积限制可能引起扭曲贸易的直接补贴，众议院的法案中仍然有此条款。以糖来举例，价格支持增加了3%，国内产量将被保证占到美国市场的85%。不仅如此，为使墨西哥糖的进口量增加不影响对糖的价格支持，一个新的政府采购计划将把过量的糖转向乙醇的生产。乳制品的支持计划也将扩大，政府将根据特定产品制定固定的价格支持比例来调整采购价格以支持奶价，而不再由USDA自由裁量。

在目前的市场条件下，农产品价格高而库存少，USDA和其他的预言者预见，市场信贷和反周期计划在2007年农业法案的有效期内将不被实施。仍然，甚至在这样的情况下，美国国会仍对生产谷物、棉花和油料作物的发展中国家发出了消极的信号。立法者们似乎仍对商品计划所引起的国际市场的长期贸易扭曲效果漠不关心。

众议院法案增加了对特殊作物提供的资金，但是只提供给对贸易有微小扭曲作用的项目——科研、保护不受侵略品种的损害、营养、食品安全。特殊作物的利益集团也很有可能要求在解决WTO贸易争端时得到更多的协助，并要求在国际标准制订机构中有更多的美国代表。依靠SPS和其他有关产品标准的条文加强食品安全，但是这也同样会限制美国从发展中国家进口特殊作物。

新计划对鼓励生物燃料使用

布什政府建议国会把《480号公众法案标题二计划》（Public Law 480 Title II）下的食品援助资金的25%用于地方食品采购和食品安全危机时发放应急食品。众议院通过的农业法案中并没有这个说法。事实上，它仍沿用货币化政策并保持250万吨的最低援助水平。根据该法案，对当地市场造成没丧失动力、依赖性、替代性等问题将继续存在于美国的食品援助计划中。

众议院的2007年农业法案版本包括了生物燃料支持计划，包含对纤维质（CELLULOSIC）乙醇的支持。种植这些作物的最大的动力是在农业法案之外的。国会目前正致力于重新订立能源法案，可能包括在联邦政令中增加生物燃料使用量。对生物柴油和乙醇的税收抵免将分别在2008年和2010年结束，同时，乙醇关税也将在2009年初终止。政令增加生物燃料使用量和鼓励生物燃料的措施失效，才能在生物燃料产品具有比较优势的发展中国家拥有新的出口市场机会。这对巴西尤其如此，对一些中美洲和加勒比国家也大抵如此。

即使税收抵免和关税措施延期，联邦政令对生物燃料的用量要求保持在现今水平，美国出口农产品的回流也将为发展中国家创造市场机会。在此之上，净出口者应该从由供应紧张引起的高价中获益，而净食品出口者将受到消极影响。

2007年农业法案的最终文本将会对WTO多哈回合产生重要影响，也会影响美国带动其他国家开放农产品市场。多哈回合很有可能被“冰封”两年，部分原因是不能达成农产品协议。美国应该能（现在也能）大胆做出真正减少目前扭曲贸易的国内补贴的出价，从而为谈判开一个好头。但目前美国的出价是把补贴水平降低到220亿美元（译者注：目前美国的出价是130亿至164亿美元），但WTO农业委员会主席建议削减到150亿美元才能达成协议。据估计，美国2006年的补贴额达110亿美元。这意味着，加大出价并不会直接影响任何补贴计划。当然，如果未来出现了农产品价格下滑，农民们获得补贴的途径就会减少，但美国被建议，用高价所带来的减少国内补贴的灵活性来交换海外市场准入。这个机会处于丧失的危险中。

众议院农业法案的其他影响还在于使美国没有遵守有关棉花的WTO义务，也不堪其他计划和政策的挑战。尽管小的发展中国家不可能做出这样的行动，作为WTO成员的巴西和加拿大则很可能发出这样的挑战。因为美国大多数销售农产品的售价都低于全部成本（这是那些宣称有必要用农业补贴来保持美国农业的生命力的人们所确认的），目前的农业法案将更有可能成为被挑战的对象。

自从立法程序进行到国会以来，美国的农业政策似乎会继续扭曲发展中国家占比较优势的农产品市场，比如对于棉花和糖等；通过直接补贴来鼓励过量种植，从而压低某些农产品的国际价格；并且通过实物形式的食品援助来干预接受国的国内市场。

目前法案削弱美国农业立法可信度

众议院版本的农业法案延续了2002年农业法案的主要条款，几乎未作改动。在一些情况下，该法案还增加了补贴。对2002年农业法案的几个改动之处都在营养和环保项下，几乎对其他国家没有影响。食品援助计划可能做出较大改动，就农业法案来说，生物燃料的使用量的增加将使玉米、其他谷物和油料作物保持高价。发展中国家在美国找不到大的市场机会，但作为乙醇生产原料的糖可能例外。

尽管难以界定，也许最危险的是美国在战后国际农业和食品贸易中一直保持霸主地位。2002年农业法案使人们明白，对1996年农业法案的改动仅仅在高价时适用。2007年农业法案将把这个消息变为，取消贸易扭曲的计划（尤其是反周期支付和市场信贷条款），而以不影响产量（production-neutral）的计划替代。由于目前的法案，美国在谈判中寻求对海外开放市场的可信度将进一步减弱。

发展中国家在美国农业法案的形成过程中没有直接的发言权，然而，国内政治程序允许在有关对外政策的立法中反映他们的利益。现在正是美国国会考虑农业立法对世界市场、贸易伙伴和发展中国家所产生的长期影响的恰当时机。对美国农业的部分补贴的费用可能微不足道，但是其他国家农业和经济以及对外商业政策中的美国利益所产生的回报将是巨大的，这个回报可能需要几代人的努力才能得到。

(译校者单位：商务部世贸司)