《改革意见》：７月签发，力不从心

丁茂战

7月22日，2008年半年已过，国务院指导2008年改革的文件——《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》(以下简称《改革意见》)才下发，这不能不给我们带来深层思考：依靠《改革意见》来“领导改革”，改革前途在哪里?

为何拖到7月下发

按照正常思维，指导全年工作的计划安排，应当在头一年年底、或者当年年初下发。然而，最近几年由国家发改委“ 操刀”、国务院办公厅转发的年度《改革意见》，基本都延期下发。

例如，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发[2005]9号)，批文标注的时间是当年4月 4日；国务院办公厅转发发展改革委《关于2007年深化经济体制改革工作的意见》(国办发[2007]47号)，批文标注的时间是2006年6月28日。

2008年更加延后，批文标注的时间是7月22日，稍前新闻报道则说，是在7月9日，国务院常务会议审议通过了这个意见。

一个指导全年改革工作的国家级文件，拖到下半年才下发，留给各级部门贯彻的时间不足半年，从哪方面看，作为责任单位的国家发改委体改司都有履职“瑕疵”。从另一个角度也可以说，“《改革意见》压根就没把自己当回事”。

通常，《改革意见》到达各收文单位大约还需一周左右时间，收文单位收文后，还需有一个学习、传达、再学习、再传达的过程，真正留给2008年落实的时间更短。

经程序，文件将被送到主管部门、主管领导、主要领导；工作效率比较高的部委和省市，其主管部门会迅速研究这个文件，对照已报给国家发改委的改革计划，看看哪些被保留了、哪些被剔除了、哪些是新加的内容，然后结合自己部门和当地的实际，组织起草班子起草自己的今年改革意见；意见形成后，再逐级报本部门、本地领导，经过审阅同意后上自己的常务会，常务会通过后，经过再修改、通过各自的办公厅下发执行。

在效率比较高的情况下，这个程序走完应该需要1个月多一点的时间。国务院各部委、各省、自治区、直辖市自己的《意見》下发后，还会正式或非正式地履行上述程序，这个时间大约是半月左右。这样，2008年年内，留给具体部门贯彻 《改革意见》的时间大概是3个多月。

如果上述程序都能在2007年年底前走完，留下整整一年的时间去贯彻落实，无疑将更有效率。或许还可有这样的解释：每年都在年中下发这个文件，掐头去尾贯彻的时间仍然是12个月，不过就不叫2008年改革意见，而是“2008 年下半年和2009年上半年改革意见”!

但是，每年年底，大都是对全年工作进行盘点、对下一年工作进行计划安排的时候，经济体制改革是经济、社会等各项工作中的重要内容，而改革和发展又是密不可分的整体，在总结部署发展的同时，盘点和布置第二年改革安排，是提高改革决策的针对性、有效性的必然要求。同时，既然文件名称叫“2008年改革意见”，也需要名符其实。

另一个吊诡之处还在于，文件虽然由发改委体改司组织起草，却由国务院下发，中央政府是全国经济体制改革的表面责任和改革形象承担者，但工作延迟的具体责任在发改委及它的体改司。

今年7月中下旬，党中央、国务院连续召开七次会议，总结上半年工作，对下半年经济建设的重点、难点进行分析，并形成指导意见。在党中央、国务院对全年发展工作进行半年盘点总结的时候，2008年全国经济体制改革的文件刚刚下发，我们有理由表示这样的疑问：与发展相比，改革这一“决定中国命运的关键抉择、国家发展进步的活力源泉”，是否受到了足够的重视；从发文到贯彻时间上，《改革意见》就为自己“缩水七成”，那么《改革意见》还能承担领导意见的改革重任吗?

“年复一年”与“面面俱到”

由《改革意见》“领导改革”力不从心，还在于《改革意见》缺少“个性”和“特色”，要说有特点，就是八个字： “年复一年”、“面面俱到”。“年复一年”结果就是“一年不年”，“面面俱到”则等于“一到不到”。从《改革意见》担当的“角色”到《改革意见》的具体内容，决定了其推动改革工作的乏力。

2005年的“改革意见”分“农村经济体制、国有企业、非公经济、金融体制、财政税收投资体制、市场体系、科技教育文化卫生体制、收入分配和社会保障制度、涉外经济体制、行政管理体制”十个方面，2007年的“改革意见”分“ 行政管理体制、完善基本经济制度和公有制实现形式、农村经济体制、要素市场、金融财税投资体制、资源价格和资源节约环境保护、社会事业体制、涉外经济体制”八个方面。

2007年意见与2005年的相比，国有企业、非公经济被合并为完善基本经济制度，金融体制、财政税收投资体制被合并为金融财税投资体制，市场体系改名要素市场，科技教育文化卫生改名社会事业，另减掉收入分配和社会保障制度、增加资源价格和环境保护内容，十条被并掉两条，再一增一减，2007年为八条。

今年的“改革意见”，分“行政管理体制、财税体制、金融投资体制、国有企业和非公经济、要素市场、农村经济体制、资源节约和环境保护、社会体制、涉外经济体制”九个方面，与2007年相比，变化更小，只是将2007年的“金融财税投资体制”重新分拆为“财税体制、金融投资体制”两条，将原来的“社会事业体制”改名为“社会体制”，从而由去年的八条变成今年的九条。就内容本身看，也没有太多变化，绝大部分是“重复昨天的故事”。

目前指导《改革意见》起草的参考文献主要有，党中央系统的党的代表大会的政治报告、基本每年一次的中央全会精神；党中央、国务院联合召开的每年一次的经济工作会议精神；国务院系统的“五年规划”、每年3月全国人民代表大会上的《政府工作报告》，可能还有每年上半年国家发改委组织召开的全国改革工作会议精神。这些会议和文件精神，大多数文字都非常宏观，仅具有战略指导性，所以，必须借助于《改革意见》的平台，落定具体的实施性政策框架，使改革得以实施贯彻。

这里并不是要说明《改革意见》年年重复的这些老的改革内容不重要，当前需要强调的是要重在落实、重在效果。例如农村改革，自从有了《改革意见》始、甚至于更早，就一直在提，年年在部署，可这些年来，农村改革创新点在哪里、成效在哪里?为什么近十年农民年收入始终比城镇居民低?再如市场体系建设、价格改革也是年年部署，可是资本价格、土地价格、资源价格等等，哪方面的具体改革政策和改革取得较大成效了?还有，一段时间以来总在讲落实科学发展观，总在讲调整产业结构，总在强调创新力建设，总在强调要“又好又快”，产业结构调整成效如何?经济增长方式如何?还有启动内需、服务性政府建设等等，多么需要实实在在的行动、确确实实的统一各部门利益的整体政策框架!

与其每年写重复的内容，不如扎扎实实抓一两项改革内容，形成声势、大干一场。就内容看，《改革意见》面铺得太广、重点不突出，找不到“兴奋点”，写文章还要有高潮，搞改革就更得要有兴奋之处；就贯彻落实看，发文方的国家发改委的体改司督导乏力，受文方的各部委等则缺少直接责任主体，这最终都将使《改革意见》流于形式，其结果必然是写的人认真起来难、执行的人落实起来更难。

如此，通过《改革意见》来“领导改革”，其效果就自然要打折扣了。

责任主体难当重任

30前开始的改革，每一次都不是单一的经济改革。由于改革建立在对商品经济、价值规律认同的基础上，从一开始带有市场化的趋向，在那个对这些概念想想都需要勇气的极左年代，实践上哪怕迈出一丁点，踏入的都是政治雷区。在这带有几分“恐怖”色彩的政治生态下，经济体制改革必须从核心政治意识形态上撕开一条血路。因此，对于这样首先需要面对政治挑战的经济体制改革，非中央核心层拥有决策权的人物“出场”不可。

当时，全党、全民还沉浸在对毛主席极度崇拜的氛围中，意识形态上的任何风吹草动，都可能引起政治动荡，都可能使某些人面临灭顶之灾，即使决策层内部，有人也揣着自己的“小九九”，有“固守派”、有“风派”，敢于站出来表达不同声音，不但需要政治勇气，而且需要政治智慧。经历了毛主席逝世后两年的高层内部思想较量和整合，两种声音发生了此消彼长的力量變化，在重重阻力下，“改革派”在中央决策层逐步取得了主导权，这为他们施展经济体制改革的“拳脚”创造了条件。

改革得到强有力组织推动的最大标志就是国务院成立了专门领导改革工作的机构——国家经济体制改革委员会，并且由国务院总理亲自担任主任。国务院组成部门没有哪个部门享有如此“待遇”，无疑这个机构表现出了无与伦比的权威，“风光”于风口浪尖、享受了“长子”特权，也履行着开展调查研究、进行理论创新、提出改革政策、推动改革落实、督查改革进展的重任。

然而，随着改革由点到面深入到方方面面，经济增长有了基本的制度保障，改革这一可能伤害既得利益、招致部分人反对、具有风险的措施，推动起来就开始显得越来越谨慎，组织力就似乎越来越弱。

对此，从体改委主任人选变化、体改委编制调整过程，可窥见一斑。1982年体改委成立始，赵 紫阳兼任主任，1 987到1988年改由中央政治局委员李铁映兼任，1988年李鹏同志就任总理后继续兼任体改委主任，1993年开始到1998年体改委被撤销之前，主任由中央政治局委员李铁映同志兼任。主任人选身份变化的同时，中央主导改革工作部门的职能权力也在不断弱化。从1979年7月国务院财经委成立经济体制改革研究小组，1980年主持国务院工作的赵 紫阳将这个临时小组升格为国务院体制改革办公室，1982年5月国家经济体制改革委员会组建，到1998年国家经济体制改革委员会被降格回归国务院经济体制改革办公室，再到2003年体改办被撤销，主导改革职能归并国家发展和改革委员会的经济体制综合改革司，无疑，改革的机构组织力经历了由强到弱的过程。

国家发展和改革委员会作为国务院组成部门，明确定位“是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门”，“改革”在“国家发展和改革委员会”招牌中占居半壁江山，然而，改革职能只占其十四大职能之一：“研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项改革方案；提出推进经济体制改革和完善社会主义市场经济体制的建议。”

国家发改委大约由41个职能机构组成，具体操作改革工作的则是其中的体改司。原来一个由国务院总理兼任主任的独立部委、甚至许多方面高于其他部委的机构负责的工作，现在由一个占发改委1/41部门比重的体改司承担，其结果不言自明。

深化改革往哪里去

针对目前改革中呈现的“疲劳”症状，需要在主要环节上采取“动真格”的手段，使重视改革由口号和形式变成实际行动和实实在在的效果，实现发展方式由简单的速度快向不但快、更要好的转变。

第一，要解决改革认识远没有到位的问题。

改革工作没有受到足够的重视，究其原因是改革动力在逐步丧失。经历了30年的改革开放，改革由点到面逐步铺开、目前呈现发散态势，现在摆在眼前的似乎哪个方面、哪个领域都需要改，但由于精力被高度分散，结果就是哪都没怎么加大足够的力度。

依托现有制度安排，即使改革无所作为，当前看来似乎也有可能在一段时间内(可能是一届政府，可能是两届政府) ，维持GDP和财政收入指标高增长态势。而改革作为制度变迁，实质是对30年改革后的既得利益格局的重新调整，会伤到既得利益集团，抓改革比促发展风险大、难度大，所以很多层面，都产生了对改革的畏难情绪。

回顾30年的改革，沿着“努力使部分人变得更好些、尽可能不让任何人变得更坏些”的“帕累托路径”，先易后难、先“增量”后“存量”、先体制外后体制内，通过“双轨运行”、两种体制权重关系逆转，使得中国的社会主义市场经济体制基本确立。然而，这种改革与前苏联、东欧“大爆炸”式改革最大的区别，就是早期改革者把体制内的、最难的改革，留下来给了后来者。现在和过去相比，改革将更艰难。

例如，建立与市场经济相适应的政府宏观管理体制是市场微观体制的基础，然而，政府体制改革是“革自己的命”，所以，尽管经历了1982、1988、1993、1998、2003、2008年六次政府管理体制改革，社会各界对其力度和效果还是缺少认同。

再如，调整经济结构、改变增长方式、提高自主创新能力，从上个世纪80年代就一直在强调这些问题，近几年又改称“又好又快”，但“好”的制度基础依然没有建立。还如，关于要素市场价格改革，也是上世纪80年代就提出来了，但是，能源、货币、土地等重要资源，价格计划式的扭曲机制特点仍然鲜明，国际社会一些国家仍然不承认中国是完全市场经济国家，因价格改革不到位造成的国家补贴仍然居高不下，因双轨制产生的腐败仍然屡禁不止等等……这些问题已经成为当前市场经济制度建设的最大障碍，已经成为提升经济和社会发展质量的最大障碍。

没有对改革重要性的足够认识，就不可能拿出足够的精力和投入来推动改革。深化改革的前提是认识要到位，必须通过自上而下的思想发动，通过全党、全民“有针对性的”、“有具体所指的”讨论，通过建立浓厚的舆论氛围，解决目前对改革重要性、迫切性、艰巨性的认识不到位的问题。

第二，要理顺决策机制，解决由谁来具体执行组织和推动改革的问题。

从初衷和名称看，国家发展和改革委员会似乎理应承担发展和改革的双重任务，将改革和发展工作放在一个职能部门，通过改革促发展、通过发展带改革，似乎也合乎逻辑。然而，实际运行效果与初衷相去太远。

发改委承担的重担，与其他国务院部委相比，名符其实是个“小国务院”，国家经济运行发改委要牵头掌控，经济发生大的波动、经济增长出现下滑，发改委是第一责任主体，国家财政收入发改委要确定项目、分配出去使用等等，与改革相比，这些职能明显更“重”，而且还或多或少和部门利益有关。国务院编办给发改委的编制有40多个部门，然而专职改革的只有体改司，并且体改职能与发展职能和项目审批、财政分配相比，明显是得罪人的部分。而且，人的精力是有限的，看起来要抓发展已经不易了，哪有热情抓改革。

国家发改委的体改司目前内设五个处，一是综合处，除了负责司里日常行政工作，还要协调研究对外开放重大政策问题并提出对策建议，参与拟订涉外经济体制改革方案，从事国际经济体制改革比较研究；二是总体改革处，协调研究经济体制改革中的综合性、全局性和深层次重大问题等；三是专项改革一处，协调研究与促进社会发展相关的经济体制改革问题；负责社会发展方面专项改革方案的协调指导或评价论证等；四是专项改革二处，协调研究与促进经济发展相关的经济体制改革问题等；五是改革信息处，除了信息收集、整理、发布，还提供有关经济体制改革和对外开放的政策指导与咨询，起草经济体制改革形势分析报告等。寄希望于日常任务如此繁重的部门专司全国的改革工作，实在也是不切实际的。

因此，当前应该尽快明确和建立高层次的决策主体，解决由谁执行组织和推动改革的问题。可行的方案一，增加国家改革委员会，由中共总书记兼任主任，统管全国的经济、政治等体制的改革工作，优点在于能扩大改革领域，弱化政治体制改革对经济体制改革的牵绊作用；方案二，恢复国家经济体制改革委员会建制，继续由国务院总理兼任主任；方案三，恢复国务院经济体制改革办公室正部级建制，由国务院常务副总理兼任主任；方案四，比照中央财经领导小组，成立中央改革領导小组机构。

第三，解决由谁、如何督导的问题。

决策、执行、监督是相互配合的整体，没有决策的执行是“瞎执行”，没有监督的执行是“不执行”，监督是保证决策得到执行的托底手段。忽视依靠制度手段实施监督、单单依靠诚信，这不能算是中国的优点。

长期革命战争中，中国共产党一直强调政治纪律、注重忠诚意识，这在一定历史条件下是正确的。但是，现代化建设阶段下，制度建设需要被切实抓起来，对于迁根动骨性的改革决策的执行，不能把依靠政治觉悟、严守政治纪律这些难于具体化的精神层面内容作为常态标准，制度规范才带有根本性，制度才能给党内的改革努力带来稳定的心理预期，通过严肃的监督机制，改革决策才能得到贯彻落实。

当前需要的督导机制建设，可从以下几方面着眼：第一，中央政治局及其常委会，定期听取改革工作进展情况汇报，研究改革工作列入每年常委会的议题，中央政治局向中央全会报告改革工作进展情况；第二，国务院常务会议同样要有改革议题的明确安排，听取相关部门改革工作进展情况的报告，研究改革的重点领域和推进措施，向全国人民代表大会报告的《政府工作报告》，尤其要“具体明确”改革的重点、难点、完成时间、完成主体、督导机制，不能泛泛而谈，用习惯性的“大话套话”；第三，把改革工作列入国务院每年定期向人大报告的确定内容，全国人大常委会要安排检察国务院相关部委的改革工作，监督和审议国务院提交的改革工作的报告；第四，全国政协要把改革工作列入专委会明确议题，定期考察、听取相关情况介绍，提出相关议案。

第四，要解决理论资源整合问题。

在我们改革开放走过30年的情况下，改革早已不是“摸着石头过河”的时代，回头看看，这条路已经非常清晰，我们是怎么走过来的、现在面临的主要难题是什么、下一步怎么走，这些问题的答案是有的。

目前，并没有形成操作性强的改革战略方案，理论整合不够是重要的原因之一。虽然有国务院发展研究中心、国家发展改革委员会的宏观经济研究院、中国社会科学院、中国科学院、各个大学等等众多科研机构，但找不到整合改革理论的核心研究机构。对于改革理论的研究，多依托零散的研究成果，更缺少系统的组织谋划。在封闭性色彩很强的起草决策、文件方案的过程中，不但体制内的各级各类智慧没有被充分利用，更没有利用好社会上体制外智慧的作用。这些问题，都需要尽快解决。

第五，要有计划地突出阶段性重点。

每个时代、每个社会、每个事件，都存在着改革。但全面推进并不代表不分轻重缓急。在改革过程中，总有些领域已经具备率先突破的条件；总有些领域属于事物的主要矛盾、事物主要矛盾的主要方面，这个领域改革的突破，对于推动全局具有事半功倍的作用。目前改革面铺得很广，但有些核心矛盾领域久拖不决，这不但引起部分民众的不满，也阻碍了发展步伐，严重制约发展质量的提升。

当前，经济改革的重点需要主要集中在几个方面，一是金融外汇财税改革，二是价格改革，三是收入分配改革，四是产业结构调整升级。而农村改革，是和这几项改革同样重要又彼此关联的改革。这些改革，对能否最终建立市场经济体制、能否构建和谐社会、能否提高经济增长质量、能否建立创新型体制、能否启动内需、能否形成长期稳定的经济增长机制至关重要。

为了这些改革，需要有计划、有步骤，拿出壮士断腕的精神状态与旧体制决裂，敢于承受短时的激烈阵痛。发表多少份报告、发布多少份文件，不如干一件实实在在的事情。检验改革成效，不是看说什么，最终要看干了什么、破除了什么、建立了什么、解决了什么、最终的结果是什么。