信阳“禁酒令”风波始末

石　破

河南禁酒，并非信阳一市。但在这个酒文化盛行的省份里，卻只有信阳因一把手的强力推行，取得了世人瞩目的意外效果。随后引发的风波，实际是河南酒企与地方政府围绕公务消费展开的利益博弈。

如果没有河南省酒业协会“搅局”，信阳市委、市政府的“禁酒令”还不会在全国引起这么广泛的关注。

信阳“禁酒令”是2007年1月初开始实行的，当时的影响仅限于信阳市内。去年末和今年初，多家媒体报道和讨论信阳“禁酒令”，截至今年2月18日投票截止，在人民网评选的“2007年十大地方新政”中，信阳“禁酒令”的票数名列第一。

豫酒困境

“我们不是反对信阳‘禁酒令，只是质疑。”河南省酒业协会会长熊玉亮说，“酒企把情况反映到协会，协会不能不表述一下意见。”

酒业协会对“禁酒令”最初的异议，出现在2007年12月22日，熊玉亮在全省第四季度名牌骨干白酒企业联席会上的讲话。他在谈到“协会近期工作”时说：“针对部分省辖市党委、政府规定的‘禁止公务人员在工作日中午饮酒，明知故犯者，就地免职的规定(俗称‘禁酒令)，经咨询这是明显的违法行为。公务员中午喝酒，是公民个人生活领域，只要不影响工作，公共权力就不能干涉私人生活。对饮酒影响工作的可以按《公务员法》处理，而不能超出法律规定制定文件代替法律。协会待汇集行业意见后拟向省人大常委会法工委、省政府法制办反映，要求修改或撤销这一规定。”

当时，河南省除信阳市之外，还有南阳、许昌、开封、商丘、驻马店等城市也提出“禁酒令”，另有一些城市正准备搞“禁酒令”。同时，河南省公安厅、省工商局、质检局等单位亦在本系统内提出过类似“禁令”。

河南酒业协会会长熊玉亮针对“禁酒令”的这番讲话，有个大背景，就是本省白酒行业目前面临的困境。

河南白酒最好的光景是1990年代，到1998年达到顶峰。当时河南的白酒产量居全国第三，宋河、宝丰被评为全国名酒，还有一大批省优、部优酒。仰韶、宋河、林河、宝丰、赊店等白酒品牌都在中央电视台做广告，每年一掷3000万。

河南的白酒企业，最初都是当地政府办的，所谓“当县长，办酒厂”。因为白酒的利润率超过200％，资金周转也很快。

但是，到1999年，豫酒就跌入了低谷。一是国家税收体制调整，酒类企业的增值税、消费税都让国家拿走了，地方办酒厂的积极性不如过去了。二是从1990年代中期，河南白酒厂急功近利，从四川大量购进原酒勾兑，丧失了河南酒特有的风格，反而培育出一大批川酒风味的消费者。

1999年至2001年，河南白酒连续3年产量下降、经济效益下降。1998年河南规模以上白酒企业的产量是42万吨，到2001年只有15万吨。

熊玉亮正是1999年明从河南省轻工厅调来省酒业协会担任会长的。

熊玉亮说，从2002年起，随着制药、房地产等业外资本的进入，河南白酒行业又逐渐好转。但豫酒至今没有全国性品牌，所以很难做全国市场，应从实际出发，做好区域市场或家门口市场，有选择做一些区域重点市场。

既然河南白酒主要只能在家门口销售，而白酒消费的主渠道之一又是公务、商务接待活动，各地争相出台的“禁酒令”，便可能会影响河南白酒的“复兴”大计。

公务用酒之争

因“禁酒令”而闻名全国的信阳处于我国南北交界处，既是南方的北方，又是北方的南方。所以信阳人既有南方人的讲究，表现在爱吃上；又有北方人的豪爽，表现在海喝上。但信阳公务员的工资收入全省最低，中午喝酒多数都是喝的公款。

信阳市的主要公务、商务接待用酒是金谷春系列酒。“金谷春”是五粮液集团的品牌，但酒的产地却在信阳市淮滨县，它是采用五粮液集团的酒浆原液，在淮滨乌龙酒厂勾兑灌装的。这项合作，是10年前到淮滨县定点扶贫的中纪委工作队员为双方牵的线。“金谷春”系列酒的开发成功，迅速使乌龙酒厂成为当地龙头骨干企业，不仅增加了县财政收入，而且还推动了当地玉米、高粱、红薯等相关农产品的发展。

据乌龙酒厂一名领导说，去年该厂的销售收入比前年下降两成，主要原因就是信阳搞了“禁酒令”。这名厂领导的言论见诸媒体后，因为不合当前信阳政治的大气候，他受到县领导申斥，令其收声。

信阳市监察局局长尹建基承认，“禁酒令”肯定会对白酒企业有影响。他说：“因为信阳公务员是当地白酒消费的主体。‘禁酒令下达后，信阳白酒的销售如果不受影响，反而说明我们的禁酒无效果，逻辑上说不过去。但是，我们也调查过，金谷春的销售是分片的，虽然它在豫南片的销售受影响了，其他片没有受到影响。”

河南的白酒消费市场，公务、商务招待用酒是一大块。但公务招待用酒以“茅、五、剑”为主，处级以上干部基本上都喝茅台。熊玉亮说，他从茅台酒厂得到的消息，茅台酒全国销量的前三名是贵州、北京和河南。

熊玉亮说，河南酒的酒质还行，但是档次低，品牌不响亮。2002年河南各大白酒厂陆续改制后，都开始主推中高档酒。“茅台酒八九百块钱一瓶，它就真值那么多钱?喝茅台已经成了身份、地位的象征，成了面子问题。现在我们宋河的‘共赢天下也卖到了400多元，宝丰、赊店酒也有二三百块一瓶的，喝豫酒也不丢面子了。而且外省人到河南，都想尝尝这里的地方风味，喝点河南酒。”

因此，从前年开始，由省酒业协会策划，河南省酒类企业的十几名全国及省级人大代表、政协委员在两会期间搞“关于在全省各类公、商务活动中使用河南名酒的议案”，连续提了两年，熊玉亮说“喝豫酒”的提案今年还要搞。

他说：“政府不是没有理睬我们，这事儿不能明说，他们实际上还是支持的。省接待办已给过我们答复，他们挑选了部分豫酒作为招待用酒。另外，今年我们给省委书记徐光春、省长李成玉写了信，希望两位省领导带头喝豫酒。李省长不喝酒，徐书记现在每逢重大招待场合都喝河南酒，起着亲身倡导作用。”

河南省酒业协会原为省轻工厅的二级单位，2003年机构改革后，轻工厅并入商务厅，酒业协会的业务主管单位亦随之变更。力倡“禁酒令”的信阳市市委书记王铁，曾当过商业厅下属的糖酒公司经理。2003年机构改革时，原商业厅的一部分职能亦并入商务厅，因此，现商务厅中高层干部中，有多名王铁书记以前的同事。

河南省酒业协会对“禁酒令”的质疑。本来想在今年省两会期间搞提案，但因被媒体提前曝光，遭到自己的业务主管——省商务厅喝止，就不再搞了。

禁酒令是否违法

亢银忠是河南德英杰律师事务所律师。熊玉亮讲话里提到“经咨询，这(‘禁酒令)是明显的违法行为”，他所咨询的就是亢银忠。

接受河南省酒业协会的咨询委托后，亢

律师写了一份近万字的《关于对信阳市政府对公务员中午禁酒的法律意见书暨酒类企业危机公关策划方案》，大致意思是：

公务员中午喝酒，是公民个人生活领域，只要不影响工作，公共权力不能干涉私人的生活问题；

《国家公务员法》中，并没有明确条文规定公务员中午不能喝酒，倒是规定了对公务员违纪的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备；

对个别干部喝酒影响工作的。可以按照《公务员法》依法处理，而不能超出法律规定制定政府文件代替法律；

信阳市规定：对违反“禁酒令”的人员，督察组可以“先斩后奏”，处理后再汇报，还可公开曝光。这是和国家历来强调的“依法治国，依法行政，依法定程序处理违法者”的要求相违背的。

亢律师万言书的最后，建议河南省酒类企业进行“危机公关”，包括向省人大、政协、省政府、省监察审计等监督机关及媒体反映，要求上述部门进行监督，迫令信阳市委、市政府纠正其“禁酒令”。

然而，如果真像亢律师所言，“禁酒令”侵犯的是公务员的私权和个人生活领域，那么由酒类企业出头替公务员申张权利(虽然是中午喝酒的权利)，是否有申诉主体错乱之嫌?反之，如果“禁酒令”侵害的是酒类企业的合法经营权，酒类企业当然有权向有关部门反映，要求予以监督、纠正，但亢律师的意见书里却没有与此相应的事实、数据和请求。

對这个问题，亢律师沉吟一下,然后说：“信阳的公务员要受当地政府领导，就是有意见他也不敢申诉；其他地方的公务员，只要‘禁酒令侵害不到他的权益，他也不会申诉。”

亢律师的言论曝光后，在网络和报纸、电视上引起纷纭争议。中国法学会行政法研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安接受《人民日报》采访时说：河南省酒业协会及其委托律师对“禁酒令”提出异议，这种做法值得肯定，证明了中国人法治观念的提升。但姜又说，就具体事件而言，“禁酒令”是符合法治精神的。

亢律师是姜明安教授的崇拜者。对于姜教授的表态，亢律师很兴奋。他说，我不反对“禁酒令”，反对的是“一刀切”。干部中午喝了酒，下午不上班，说明政府的管理有问题。如果他下午不上班就当不成公务员了，他敢这样做吗?现在不让他中午喝酒，但他晚上变本加厉地喝，喝得酩酊大醉，也会影响第二天上班，这个怎么处理?

亢律师又说，如果经过充分论证，“禁酒令”确实可行，我们有必要建议人大代表搞个提案，修改《公务员法》，干脆将“禁酒令”写进去!因为现在各地的“禁酒令”内容不一，有的是市里出台，有的是县里出台，还有的是部门出台，有些乱。

英国BBC、美国《纽约时报》、香港凤凰卫视等境外媒体也请求采访亢银忠律师。亢律师很兴奋，但他请示了自己所在的律师事务所领导后，谨慎地拒绝了采访要求。

微妙的省纪委“禁酒令”

信阳市纪委效能监察室的王主任说，“禁酒令”不是信阳市的发明，省纪委2005年就发过文件了。去年年初他们提出“禁酒令”，正是依据省纪委的这份文件。

河南省纪委的纪发(05)10号文件，题目是《关于严禁机关工作人员影响公务和形象饮酒行为的暂行规定》，其中第二条：机关工作人员饮酒应遵守下列规定：1、不准工作时间和工作日中午饮酒(下略)。

这份文件申明，本规定的适用对象是全省所有公务人员；如有违反者，情节较轻的，按管理权限由有关机关和单位进行批评教育，或给予组织处分；情节严重并造成恶劣影响的，给予党纪、政纪处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

但省纪委文件的第二条第一款后面还有个括号：(重大庆典、重大对省外公务接待活动等除外)。河南多个省辖市在制订本地“禁酒令”时，都照搬了这个括号。

最早报道信阳“禁酒令”及省酒业协会异议的《河南商报》记者徐振江说：“为什么河南很多地方都搞‘禁酒令，只有信阳效果明显?一是他们的禁令没有这个括号，二是他们有专门的督察组，逮住了就罚，所以干部不敢中午喝酒了。”

徐振江等记者曾到豫东某县采访，县里有关部门中午要设酒宴招待他们。徐问：“你们县不是有‘禁酒令吗?”对方回答：“你们是重要客人，我们这算‘重要的对外公务接待活动，可以除外。”

另一次，有个投资考察团到亦实行了“禁酒令”的某省辖市考察，中午市长设宴接待。开席前市长说：“很抱歉，因为我们有‘禁酒令，我不能喝酒，我让副市长来陪大家吧。”市长走后，副市长说市长发了话，下午我不用上班了。他喝得酩酊大醉。

信阳市纪委效能监察室的王主任说：“我们信阳没有这个括号，不论什么人，不管什么情况，也不管他喝的什么酒，执行和处理都不留任何空间。”王主任说：“去年年初，省委徐光春书记来信阳，我们跟徐书记说了‘禁酒令，徐书记都带头遵守。那些信阳籍的老将军(信阳的新县是红色老区，出过许世友等将军，人称‘将军县)来了，中午也自觉不喝酒。”

去年年初，信阳市委、市政府的两个“一号文件”，是把“干部作风建设”和“优化经济建设环境”的号令绑在一起发出的。关于“干部作风建设”里有5条禁令，“禁酒令”是其中之一。

两个文件发出后，信阳市委、市政府随即成立了“信阳市干部作风建设、优化经济发展环境工作督察领导小组”，组长、副组长由信阳市委、市政府领导及市纪委书记担任，领导小组下设办公室，主任是市监察局局长尹建基。

尹建基说：“‘禁酒令为什么信阳执行得好?不带括号和有专门机构督察这两个原因都对。但我觉得应该列为第一条的原因是：‘一把手的决心大。因为中国的事情，只要‘一把手不去认真。啥机制都能搞坏了。”

信阳“禁酒令”也确实被外界视作王铁书记的个人“铁腕”作风的体现。为了体现对“禁酒”督察工作的重视，“督察办”下设3个督察小组，组长都是特聘的退居二线的正处级干部。去年8月1日，王铁书记召开座谈会，总结督察经验。然后要求各县区都要成立督察组。

去年至今，信阳已查处了444名违犯“五禁令”和“十不准”的公务员，其中处分164人。这些公务员大部分都是因违犯“禁酒令”而被查处的。

刘贵荣是第三督察组的组长。她说开始时最大的阻力来自自己。担心会得罪人，但到现在，还没人跟督查组成员纠缠。“现在我们不敢说这个现象已经杜绝，只是问题越来越隐蔽了。像公安系统早就有‘禁酒令，但干警外出时喝酒，领导就不容易发现；乡干部到村里搞调研、参加农村的红白喜事时也会喝酒。还有的干部头天晚上喝酒多了，影响第二天工作，也不行。只要我们测试出他有酒味，就视为今天喝酒。”

刘说，针对日渐隐蔽的问题，他们几个督察组正在研究新的对策。

矛盾的禁酒心理

由于没想到“禁酒令”会引起这么大的反响，信阳市的相关部门表现出矛盾心理，一是既想宣传现在“禁酒”的成绩，又不想把过去的风气说得太不堪；二是既想把“禁酒令”执行得雷厉风行，又想避免引起“是否违法”之类的怀疑和争议。

关于信阳市对媒体声称的“‘禁酒令实施半年来，节省招待费4300万元”这个数字，尹建基说：“我认为这个数字没有夸大。有人说半年节省43007Y，一年岂不就上亿了?信阳市的招待费该有多少亿呀?但按照大家公认的数字，全国公款吃喝一年3000亿元，分到每个地级市又是多少亿呢?我认为信阳还不算多。公务招待费是个很模糊的东西，虽然国家有规定：只能将财政预算的2％用于公务招待，但这个费用各部门的财务报表上都不显示，却每天都在发生，所以你也不知道哪个市究竟有多少招待费，它是国家财政管理的一个空白，是管理制度上的缺陷造成的。”

尹又说，4300万的数字，是按照信阳每个市、区直属单位及每个乡镇每天一桌酒席来算的，“实际上，随便到一个乡镇，经常中午都有几桌客人。”

自从郑州的亢律师发飙，认为信阳“禁酒令”违反了《公务员法》，并有侵犯私权之嫌后，信阳方面在宣传成绩时都谨慎起来。市纪委效能监察室的王主任说：“所谓‘就地免职是媒体说的。我们对违犯规定者，是严格按照《公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》和《行政效能监察暂行办法》等进行处理的。免职只是一种组织措施，对于错误情节恶劣的公务员，有必要暂时停止他的职务，以便于进一步调查，调查后再按规定处理。免职不是撤职，没犯错误的干部，因工作调动等也可以免职。”

市监察局局长尹建基说：“处理与处分不同。处理包括检讨、通报批评、免职等，处分是正规的处罚，党员干部犯错误到一定程度才会受到处分，包括党内警告、行政警告、记大过和撤职等。”

至于“督察组可以先斩后奏”这个说法，在刘贵荣持有的“特别督察证”上是如此表述的：“持证人对督察过程中发现的问题，有权当场提出处理意见，并报市督察工作办公室，同时监督相关部门落实到位。”

尹建基局长说：“我们是这样提的，但督察组还是要汇报。可以先让违犯者写检查，停止工作，这不是处分。等到调查报告上来，我们进一步核实情况，再按干部管理權限处理。”

尹建基表示：“我们处理了这么多公务员，没有一个申诉的。人民群众对此也很满意，说明过去的做法是不合适的，现在的做法是合适的。今年2月中旬，河南省纪委调研室专门来信阳调研‘禁酒令，省纪委的调研肯定了我们的做法，并将材料报到了中央。”

自从信阳“禁酒令”引起全国反响后，已有江苏、福建、吉林、黑龙江以及省内的开封、商丘、许昌等地有关部门前来取经。

值得深思的是，全国共有多少消费品生产和服务性行业，是依靠公务消费繁荣起来的?政府财政透明化、从源头上管理公务消费、降低行政成本，加强人大监督等根本之策，听来已不新鲜，最终惹来八方关注的，却不过是一纸午饭不让人喝酒的“禁酒令”。