政府建设新观察

赵　杰

胡锦涛首次就政府工作发表系统讲话时，突出强调了公共服务体系建设的重要性和紧迫性。而通读温总理报告，在民生领域历史投入不足、财政支出改革艰难、改革方案优选过程复杂的情况下，中央政府在提高社会事业水平与“花钱买民生改革机制”两者之间正进行务实的平衡。

党的十七大对政府建设提出一个总体性的改革目标，即“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，也描绘了通过改革希望达到的行政管理体制新目标、政府职能转变新状态、政府机构新规模。

但是，除了大部门体制引发社会各种联想和期望外，30年来首倡推进全面改革的十七大，会激发政府建设发生哪些新转变?十七大后，在形成有利于科学发展的行政管理体制和服务型政府方面，会有多大范围、何种深度的新动作?在政府建设问题上，高层意愿与公众需求，会在多大程度上求得平衡?经历十六大以来历时5年的探索与打磨，在政府的规范性建设取得突破后，政府建设和改革又面临哪些新难题?总而言之，党的十七大精神究竟会怎样影响政府的理想性建设与现实性抉择，十七大后政府建设的“规划总图”与“操作分图”会是什么样等等，都为社会公众急切关注。

而两会的召开提供了初步的答案。

节奏与态势

政府建设同样需要解放思想。除了要有推进全面改革的意愿、勇气和信念，还要有适应经济社会变化，有步骤而又不停顿的科学精神。

2月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时，就推进服务型政府建设发表讲话，就政府工作发表了系统性意见。他对5年来服务型政府建设的探索思路予以肯定，并提出未来服务型政府建设的目标是建立基本公共服务体系。因为，从执政党建设的长远需要来看，只有将政府的公共服务“做实”，才谈得上为社会公众参与社会主义市场经济建设提供基本条件，才谈得上让社会公众分享经济社会发展的成果，才谈得上更好地在发展中执好政、用好权、保持先进性。执政党有充足的理由格外看重政府建设中的这项建设。

紧接着，25日至27日，中央十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，深化行政管理体制改革，要贯徹精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，要做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，并提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标。这可以看作是吹响了以行政体制改革为突破口，有步骤实施包含政治体制改革在内的全面改革的号角。

3月5日开始召开的十一届人大一次会议，又讨论温家宝总理的《政府工作报告》，通过《国务院机构改革方案》。

年初，政治局集体学习为服务型政府建设定调，二中全会为行政管理体制改革提出指导性意见和时间表，《政府工作报告》系统梳理服务型政府建设的实绩与缺憾，中央高层以服务型政府建设来回应完善社会主义市场经济的要求，以政府管理经济社会事务方式的转变来推动经济发展方式的转变，以行政管理体制改革来带动推动全面改革的决心和态势，一目了然。

阶段性成效

自党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央作出完善社会主义市场经济体制若干问题的决定以来，政府自身建设的理论和实践也有了明显进展，主要包括：

(1)全面履行政府职能，推进政府职能转变，更加突出社会转型期的公众对社会管理和公共服务职能的现实诉求。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的十六字政府职能，鲜明地展示了以社会管理和公共服务为核心内容的服务型政府的基本内涵。

(2)2005年4月，全国人大通过《中华人民共和国公务员法》，各级政府及其工作人员依法处理经济社会事务，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究”。2004年4月，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了10年左右基本实现建设法治政府的目标。

(3)5年来，国务院取消和调整行政审批项目692项。

(4)完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社，会听证制度、决策责任制度。

(5)多种方式和渠道推动政务信息公开。2007年4月，国务院公布《中华人民共和国政府信息公开条例》。地方政府和各部委按照新闻发言人制度，定期发布政务消息或回应社会质询。

(6)推动人民群众最关心最直接最现实的利益问题纳入民生问题解决的渠道。

(7)建立全国应急预案体系建设和应急管理体系，形成了从国家总体预案到专项预案，从国家部门预案到地方预案的预案体系。各级政府成立了应急管理办公室。

可以说，5年来，政府自身建设和改革至少达到了三方面效果：一是政府工作重心开始由计划管制型到服务型的转变。二是政府工作机制与民生难题的对接更加密切。政府财政增加了社会发展事业的投入，政府加强了涉及民生问题改革的调研，政府各部门、社会各阶层对民生领域的体制改革的各种意见得以掌握，深化民生改革的意愿进一步加强。三是政府法治化、透明化建设框架初步建立，政府内部监督与社会监督相结合的政府行为约束机制初显端倪，政府与社会公众参与相结合的社会治理新关系初步建立。

可以说，5年来围绕政府职能转变，政府管理的服务型理念、政府管理的公共性理念、政府与民众合作管理的社会治理理念逐步融入各级政府官员的头脑，企业和各类社会组织通过各种渠道和方式，积极参与政府决策和社会管理的态势日渐清晰。由中央政府推动的这种观念启蒙，对进一步深化政府改革，对在2020年前建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，具有重要作用。

转入实体性建设

自执政党的十六大后开创政治局集体学习传统以来，政治局首次以政府建设和行政体制改革作为专题学习的内容，胡锦涛总书记也是首次就政府工作发表系统的讲话。这个讲话，再加上随后的《关于深化行政管理体制改革的意见》，预示着下一步的政府建设要在机构整合力度，建设服务型政府方面取得突破。

胡锦涛总书记在政治局集体学习时的讲话，肯定了过去5年以全面履行政府职能为主线的服务型政府建设的基本思路和基础性努力，但是又突出强调了公共服务体系建设的重要性和紧迫性，即“围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”

阅读新华社通稿，可以发现，胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习讲话，对基本公共服务体系的建设构想包含三个层次：

(1)公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。公共服务体系建设的指导思想是惠及全民和公平公正，但建设步骤要把握水平适度、可持续发展的原则。

(2)基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，也是服務型政府建设的重要价值追求，但也需要逐步实现。应围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。

(3)公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。通过公共财政、社会组织、企业与家庭的合作，发挥和体现财政资金的公益性价值，提高公共服务质量和效益。

阅读新华社通稿，还可以发现讲话实际上指出了，服务型政府建设必须逐步转入新阶段。理性认识与实践构建要开始互动和协同推进。若仅仅停留于政府职能的自我宣示和自我清理这类基础性工作，缺乏包含公共服务体制、公共服务方式、公共设施在内的基本公共服务体系建设这类体制性、实体性建设，服务型政府仍然难以与社会主义市场经济体制相配套。

2004年初，温家宝总理曾对政府的公共服务职能有个界定：“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”(简称“三公共一公众”)党的十七大报告又提出“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。但这仅仅是社会公众对政府公共服务需求的一个概略性描述。教、劳、病、老、住这些社会需求，对应着公共教育体系、公共卫生和基本医疗服务体系、公共文化体系、就业服务体系、社会保障体系、公共安全和应急管理体系、保障性住房供给与管理体系等建设，这些民生问题必须通过进一步深化财政和社会体制改革，通过公共服务体系建设来满足。

但是，现有的政府规模、现存的中央与地方财权事权对应关系、现存的预算讨论和管理状况、部门利益和地方利益背后的经济动力，都加重了基本公共服务体系建设的难度。

机构改革的必要性与“后机构改革时代”政府建设的复杂性并存，这个格局愈发突出。在此意义上，这次在小范围内探索实行的职能有机统一的大部委制，才仅仅拉开了建立与基本公共服务体系相配套的国务院机构格局的序幕。

建设难点和改革重点

我们通读温总理报告，并将之放到2020年前这么一个更长的政府建设区间，可以看到，建立基本公共服务体系，增强政府公共服务能力，在完成了一系列观念性、基础性建设后，又不得不面临众多实践性、体制性的新挑战。

由于民生领域历史投入不足、财政支出改革艰难、改革方案优选过程复杂，经过连续几年对民生领域的全面投入和进行相应的局部改革，民生问题虽逐步缓解，政府对各领域改革的主要掣肘因素和环节，社会各阶层对民生领域体制改革的不同期望和意见也逐渐清晰。但是，在这些领域进行全方位改革，以及在某项民生改革系统内部。形成整体性改革操作方案，既受到财政能力的制约，也受到政府机构何不同利益的干扰，还存在如何选择与中国经济社会发展阶段相适应的保障体制、供给体制、监管体制的不同意见。

现实选择，只能是在改革共识和框架基本清晰基础上，通过逐步加大财政超收中用于社会建设和民生改革的资金比重，按照先明确政府在各民生领域责任及其体现形式、先投入基本公共服务环节、先投入达成共识环节的原则，分步骤、逐步做实民生改革中最关键、最基础的环节。报告提出的安排财政超收的使用原则，就不仅仅停留在增加民生领域的数量投入，而是在实现提高社会事业水平与“花钱买民生改革机制”两者之间务实的平衡。

而行政权力过分集中、缺乏制约，是多种社会矛盾在政府机构环节的综合表现。温家宝在报告中对政府自身的批评，其“不留情面”和严厉的程度，是历次《政府工作报告》中比较罕见的。这显然是为改革造势。今年的报告提出了强化政府层级监督，推行行政问责制度和政府绩效制度，提高政府工作透明度的监督思路。去年的《政府工作报告》，只是提出各级政府及其工作人员“都要接受新闻舆论和社会公众监督”，今年进一步提出了“创造条件让人民更有效地监督政府”的新要求。“创造条件”，给公众拓展联想空间。“更有效地监督”，除了包含群众监督政府方式多样、程序简单外，主要应包括监督结果公布的规范化、监督结果处理与官员问责追究的法治化、单一的事项监督与推进相应体制改革的深度关联化。

“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，只有转化成为政府政策，融入政务流程，体现到公务员行为中，才能真正实现执政党的执政理念。本次《政府工作报告》对政府建设新问题的分析、对政府改革重点和重心的新选择、对加强政府监督的新觉醒，必将对十七大后至2020年前，政府建设的科学化、政府改革务实化、政府运行的公共利益化，产生深远影响。