汛期来临，城市缘何“水漫金山”

钟岷源

在受淹或短时受淹不可避免的情况下，如何控制水深，不要让它淹得太长、淹得太深是城市防洪排涝要考虑的重要问题。

坐落于福州北大门的景致美丽的福州国家级森林公园如今少了许多的灵性，因为园中的八一水库几乎干涸，缺少了这份盈水的灵动，公园就像失去了灵魂。水库干枯是源于政府部门“交代”不得蓄水，因为前年的“龙王”台风袭击福州，水库正常泄洪，造成水淹福州市区。

泄洪夹着暴雨，让福州这座城市存在的软肋暴露无遗：排水设施落后于城市发展、排涝体系不足。发生于福州的这个城市洪涝场景，只是国内众多城市也时常发生的一个写照。

事实上，城市功能的缺失无力抵抗暴雨带来的水漫金山。每到汛期，我们都看到因强降雨使城市受淹的报道。除了福州，前年的强热带风暴“碧利斯”袭击广西南宁，大街小巷随即水漫金山，短时间内把这座城市变成了“泽岛”。2007年是我国气象灾害偏重的年份。济南、重庆、杭州等都遭受过严重的洪水灾害。

2008年，城市防汛形势依旧严峻。针对当前中国全面进入主汛期、南方部分地区遭遇严重洪涝灾害的情况，中国气象局不久前要求各级气象部门加强预警预报，完善灾害应急预案等。

一谈起防洪许多城市人不以为然，以为自己身居高楼大厦，洪水能奈我何。其实，内涝问题一直在威胁着一座座繁华的城市。

城市内涝年年有，“水来了，堤外洪水城内走，城内积水灾不小。”这是南方受灾群众编的顺口溜，也是当前城市内涝的真实描绘。中国水利水电科学研究院教授级高级工程师程晓陶告知记者，“内涝是当前国内城市的一个通病且日趋严重。”

内涝软肋在哪里?据统计，目前，我国有防洪任务的城市642座，其中已有177座城市达到国家防洪标准，占全部有防洪任务城市总数的28％；另有440座城市制定了防洪规划，占全部有防洪任务城市的69％。全国还有465座城市低于国家规定的防洪标准，占总数的72％。特别是非农业人口在150万人以上的16座大城市中，只有两座达标。

专家认为，在受淹或短时受淹不可避免的情况下，如何控制水深，不要让它淹得太长、淹得太深是城市防洪排涝要考虑的重要问题。

城市呼唤路面“透水”

“‘老天爷打个喷嚏，城市就感冒发烧，这种情况在全国很多城市都有。”有专家告诉记者说，很多城市内河道治理有两大病症：一是把水系填埋，用作马路或盖上高楼；二是将明渠变成暗沟，将活水变成死水。

以南京为例，翻翻上世纪七八十年代的南京地图，可以发现城市中密布河湖，这些自然水体是很好的容器，但在南京的城市变迁中，有多条河流从人们的视线中消失了。很多水体被填平盖起了楼盘，修成了道路，失去了天然蓄水的水库，城市受淹也成了大自然的“报复”。据有关部门统计，南京在10年内消失的河流足有20条，全长超过15公里。专家指出，多年来南京市为改造主城路网实施填河的后遗症，已经开始逐年发作。

事实上，我国城市中60％以上为不透水或基本不透水的地面，降雨产流率比农业区大得多。由于城市房屋设施和道路绝大部分不能受淹，因此，排水系统特别强，汇流快，流量大，完全不同于农田排水，应充分吸取市政工程的经验。

与此同时，原有城市水面率大都很低，一般不足百分之二三。一些新市区是在近郊区基础上发展起来，在建设过程中又不断减少水面，以获得更大的土地效益。城市的地面调蓄能力大大降低，造成暴雨径流量增加，进一步加剧了城市排水的严重性。保留甚至要求扩大城市水面率，是城市规划中一项十分重要的论证工作，蚕食城市水面是搬起石头砸自己的脚，得不偿失。

然而，国外的城市建设正在抛弃传统水泥路砖。

满街水泥路面，植物赖以生存的土壤面积越来越小。城市的植物其实也起着处理降水的作用，发达的根系与大片的土壤都能使大量雨水顺畅地进入地下。可尴尬的是，随着城市建设步伐的加快和面积扩大，城中路面被水泥和混凝土占领，不仅限制了树的生长，也使“可透气透水土地”面积越来越小。据该专家介绍，不少国家已经意识到这个问题，在城建中改用可透水的混凝土和路砖，这样遇到大暴雨时这些路面也能自动泄水，积水现象大大减轻。

如何利用城市雨洪

据统计，我国600多个城市中自3400多个城市存在资源型或水质型缺水问题，有110个城市严重缺水，大部分在我国北方及西北地区。其中华北地区水资源紧缺尤为严重，多数城市是以天然降水和地下水作为水资源供应的主体，地下水主要借助包括雨洪在内的天然降水来补充。

随着城市化进程的加快，原有的农田、草地、林地逐渐被建筑物及硬化地面取代，原有疏松透气透水的地表被不透水材料覆盖，阻隔了雨洪向市区地下土壤的渗透。由于城市地下水得不到应有的补充，加之地下水超采，使许多城市形成了地下水下降漏斗中心，出现了地面沉降、裂缝、海水倒灌、水质恶化等地质灾害问题。而城市又要消耗大量的水资源，因而水资源紧缺成为城市可持续发展的主要制约因素。

然而，一方面城市严重缺水，另一方面城市汛期又雨洪成灾。如何实现雨洪资源化，缓解城市供水压力，成为城市建设中亟待解决的问题。

近20年来，由于全球范围内水资源紧缺和暴雨洪水灾害频繁，美国、加拿大、墨西哥、德国、苏丹等40多个国家相继开展了雨洪利用的研究与实践，并召开过10届国际雨洪利用大会。其中，德、日、美等经济发达、城市化进程发展较快的国家，将城市雨洪利用作为解决城市水源问题的战略措施，进行试验、推广、立法、实施。

德国是欧洲开展雨洪利用工程最好的国家之一。目前德国的雨洪利用技术已经进入标准化、产业化阶段，市场上已大量存在收集、过滤、储存、渗透雨洪的产品。该国的城市雨洪利用方式主要有三种：一是屋面雨洪集蓄系统，二是雨洪截污与渗透系统，三是生态小区雨洪利用系统。在雨洪利用方面，德国还制定了一系列法律法规，规定在新建小区之前，无论是工业、商业还是居民小区，均要设计雨洪利用设施，若无雨洪利用设施，政府将征收雨洪排放设施费和雨洪排放费。

美国的雨洪利用是以提高天然入渗能力为宗旨。针对城市化引起河道下游洪水泛滥问题，美国的克罗拉多州(1974年)、佛罗里达州(1974年)和宾西法尼亚州(1978年)分别制定了《雨洪利用条例》。这些条例规定新开发区的暴雨洪水洪峰流量不能超过开发前的水平。所有新开发区(不包括独户住家)必须实行强制的“就地滞洪蓄水”。

综合国外发达国家城市雨洪利用的主要经验是：制定了一系列有关雨洪利用的法律法规；建立了完善的屋頂蓄水和由入渗池、井、草地、透水地面组成的地表回灌系统；收集的雨洪主要用于冲厕所、洗车、浇灌庭院、

洗衣和回灌地下水。

不应有的功能缺失

对于城市政府的职能来说，应该为城市居民提供一个安全、舒适的环境空间。像国外的城市在征收税收的时候，是根据市政府提供的公共服务来确定税率的，就是你提供的服务越高，税率也会越高。但是如果你没有提供什么服务的话，老百姓也可以拒绝交税，但是在我国这一点体现得还不够。所以就出现了很多所谓的形象工程。

中国社科院城市发展与环境研究中心副研究员李宇军告知记者，这些问题充分暴露了城市发展中不应有的功能缺失。这是全国部分城市的通病——重视大工程项目，轻视基础项目；重视表面工程建设，轻视市民内在需求。

我们面对的现状是，现在城市发展很快，很多城市的政府都很热衷于搞形象工程、政绩工程，但是在搞这些工程的同时，地面上的建筑都修得很华丽，高楼大厦很多，有很多的广场和花园。但是对于地下的基础设施部分却往往非常忽略，其中的原因就在于地下这部分管道投资非常大，而且见效非常缓慢。更为主要的是这些地下的基础设施往往是看不到的，很多城市政府不愿意干这些既赔本又赚不着吆喝的事情。这样就分流了我们原本应该投资到城市基础设施上的大量资金，造成了城市基础设施的修建和维修相当困难，一旦有城市的灾害或者突发事件袭来，这些基础设施的缺失就会给整个城市的安全带来巨大的隐患。这跟政府的政绩观有关。现在好多政府都是把发展经济作为首要的任务，所以在社会、环境方面就考虑得少一些。这是一个误区。因为发展城市经济主要还是为了改善人民的生活质量，应该是以人为本的。发展经济是为了实现人类社会进一步发展的一个手段，而不是目的。

李宇军的同事袁晓勐博士也认为，重生产、轻生活是建国以来城市的一项建设方针，把城市视为一个生产单位，而对满足人民生活水平，满足人民基本生活需要考虑不足。重收益、轻环境是指我们在城市建设中，尤其是把城市政府的收益看得很重，而对于环境问题、生态问题往往是顾不上了。重短期、轻长期和我们政府的行政体制有关系，政府体制关系原来是三年一届现在是五年一届，在这短短的五年一届里面不可能考虑长期的规划和建设。重地面、轻地下就是和政绩工程有关，而政绩工程的改革和实质是政府职能的转变。

眼下，我们的城市建设和城市管理分属不同的部门，城市管理属于支出性的项目，是要政府掏钱的。很多政府尤其是经济不发达地区的城市政府财政非常困难，以至于路灯都点不亮，但是城建部门搞开发区，买卖土地，日子要远比城管部门好过。试想在一个教师工资都发不出来的城市里，要求他们大搞城市管理显然是不现实的。未来的城市管理必然走向社会化的道路。

城市防洪有其特殊性，城市集中了國家60％以上的财富，一旦被洪水淹没，损失则远远超过面积是其几倍甚至几十倍的广大农村，因此城市防洪的重要性更为突出。城市防洪的特殊性决定了城市防洪与农村防洪有很大的区别，如何用有限的财力既确保城市防洪安全，又不过多地浪费?

对此，全国人大代表庄先在去年的全国“两会”上，提交了“关于制定《城市基础设施特许经营法》的议案”，以促进城市基础设施建设和公共设施的合理利用。

庄先告诉本刊记者，城市基础设施建设和公共设施的市场化运营，在发挥市场运营作用的同时，也要实行有效监管，防止发生少数占垄断地位的经营者侵害公共利益的行为。为此，应通过法律进一步对城市基础设施的建设和运营进行规范，明确政府监管的职责和权限，规定经营者和公共服务对象相互间的权利义务关系，并对实行特许经营后的经营者的行为，提供服务的质量、服务价格等作出明确界定，使城市基础设施实施特许经营后，各方面主体都有章可循，有法可依。并且，特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不超过30年。

记得4年前温家宝总理曾对发生于北京的一场强降雨作出批示，“针对强降雨造成的城市内涝，我们要求对城市建设进行反思。”事实上，这种反思理应放在政府在我们的城市发展上不应有的功能缺失，唯有如此，水漫金山方可从城中退去。

城市防洪有其特殊性，城市集中了国家60％以上的财富，一旦被洪水淹没，损失则远远超过面积是其几倍甚至几十倍的广大农村，因此城市防洪的重要性更为突出。