中央缘何再次启动地权改革

杨　军

中国经济已经到了必须加快培养内部市场、扩大内部需求的转折点，农村的发展将是新的经济增长点已渐成共识。农村土地问题便成为首当其冲要解决的问题。

新一轮农村改革如何启动，社会各界存在分歧，分歧的根本在于各方对中国的农地制度持不同看法。不同观点激烈交锋，使土地流转问题成为十七届三中全会前备受关注的问题。据悉，全会文件起草者写入了“农村土地承包权永久不变”的字样，但在最后的定稿中，“永”被“长”字代替。也正因此，十七届三中全会被一些中外媒体称为“第三次土改”。

“第三次土改”说，不够确切，因为和十一届三中全会打破集体生产实行家庭联产承包不同，十七届三中全会并不是农村土地改革的拐点，而是对既定农村土地制度的改良；从目前透露的信息看，中央无意也没有必要推广一个统一的模式，而只是在农民地权上允许进行更加市场化的尝试。

纵观近几年的农村政策，从2004年起，中央一号文件连续5年将主题锁定在三农问题。从十六届五中全会提出建设社会主义新农村，到十六届六中全会将社会主义新农村建设作为促进社会和谐的一项重要措施，再到党的十七大对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设作出全面部署……一直到党的十七届三中全会提出的农村改革发展基本目标任务。而本次的农村改革涉及经济、政治、文化等各个方面，形成了农村改革的整体框架。

这一轮农村改革，包括农村土地制度的调整，是在各种国内经济社会矛盾凸显下的必然选择。

改到深处是产权

“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”三中全会闭幕时发表的公报这样说。

中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘认为，统筹城乡发展和形成城乡经济发展一体化的新格局，是三中全会释放出来的最强烈的一个信号。而城乡二元结构的解决，有赖于土地能作为重要的市场要素调动起来。

中国粮食总产量30年增产60％以上。全国农村没有解决温饱的农民，从改革开放之前的2.5亿人减少到2007年底的1479万人。农民人均年纯收入从1978年的134元增加到2007的4140元。农民人均收入实现了1985年以来的最大增幅，但农民收入与城镇居民收入差距也创下了改革开放以来的最大纪录。要知道其背景是，过去的5年可以说是中央政府出台惠农政策相对密集的时期。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，“三农”问题迟迟不能显著改善，农业生产力的发展不能得到长足进步，并不是农村的发展进入稳定期了，而是因为有效制度供给不足了。

在执政党看来，这个有效制度供给不足，特别是指农民的土地无法成为“财产性收入”的来源。全国平均每个农户只有半亩田土地。随着改革深化和市场环境的变化，家庭分散经营加剧了土地资源的稀缺性，影响了土地的规模经营。这不仅限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营，而且增大了生产成本和交易成本，导致劳动力及农业固定资产得不到充分利用。同时，个体化作业、分散化经营的模式还使得生产者市场观念缺乏、盲目决策、产品单一、市场行为趋同等问题日益严重，导致农民在市场风险下的“血本无归”。

根据现有的法律和政策，从理论上说，只要保证土地继续用于农业用途，农民可以转租土地，或者把土地承包权转让给他人。此外，从1999年开始，农村集体以外的个人和单位也可以承包农村集体土地。然而对于全国大部分地区来说，转租和使用权的流转现象还是十分罕见。原因之一就是极为分散的农业经营模式，曾经承担了农民社会保障和就业的功能。这是在市场经济不发达、国家财政虚弱情况下的权宜之计。但只要国家有能力和决心健全农民的社会保障和扩大农民就业渠道，通过地权的交易，那么农民的土地就会越来越减少其社会化功能，至少有望缓解已经令执政党难以忽视的城乡收入差距问题。

特别是，中国经济已经到了必须加快培养内部市场、扩大内部需求的转折点，农村的发展将是新的经济增长点已渐成共识。农村土地问题便成为首当其冲要解决的问题。这也是“世界其他国家都在关注自上世纪‘大萧条以来最大的金融动荡时，中国共产党的最高决策机构却在开会讨论农民问题”的重要原因。

和国有企业改革一样，中国农村土地改革，改到深处依然是产权。上届政府任期结束之前，学界在如何深化改革的问题上表现出重大的分歧。其中最大的分歧之一是农村土地是否应该私有化。刚刚过去的三中全会表明了执政党推动农村土地流转的积极态度。新农村建设战略提出时的主观动机，就是提升农村和农民需求对经济的拉动。而到了今天，一个明显的趋势就是，不将农民地权进一步市场化，执政党的很多兴农战略的初衷就将大打折扣。

中央与地方的博弈

当前中国农村有两种完全不同的土地，一是因为城市发展或公用事业建设需要，而被要求“农转非”的土地，一是用于农业生产尤其是用于大宗农产品的土地，前一种土地占中国农村土地的比重极少。华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰认为，每年“农转非”的土地不超过中国农村土地总量的0.5％。虽然每年占“农转非”土地数量不大，但积累起来就十分可观，以每年占0.5％来计算，20年占地就可能达到10％。尤其是中西部地区，因为政府财政收入有限，招商引资愿望迫切，而以极低的价格从农民手中征用土地，以极其低廉的土地价格吸引资本，失地农民得不到基本的补偿。土地“农转非”所具有的高额价值，使这些地区的土地成为相关各方激烈争夺的焦点，这些地区也成为农民上访及发生冲突最多的地区。

根据胡鞍钢等发表的《影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析》一文中引述政府公布的数据的研究，1997年后中国社会的群体性事件迅速加快，1997至2004年8年期间的年均增长速度高达25.5％，其中有的年份增长速度更高达40％以上。

1997年以后也正是农用地征收规模越来越大的时期。因此，毫不奇怪，在群体性事件和信访中，由农用地被征收而引发的占相当比重。地方政府征地的方式造成了严重的后果，中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。2003年甚至一度停止了土地指标审批。但虽然近几年中央采取了一系列严厉的控制措施，耕地流失的速度不仅没有减缓，反而加速。全国耕地的保有量从1996年的19.51亿亩，减少到2006年的18.29亿亩，人均耕地从1.59亩下降到1.39亩。

经济学家张曙光等在《城市化背景下

土地产权的实施和保护》的研究报告中认为，围绕着农地转用和征地补偿，中央和地方之间发生了严重的目标冲突，进行着广泛的利益博弈。他认为在这场博弈中，中央政府的指标管理基本失效，因为地方有大量规避方法，严控土地转用反而使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。例证之一就是，自《土地管理法》实施以来，从1999～2004年，全国共发生土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，比2004年全国新增建设用地总量402万亩多近100万亩。近几年土地违法仍大量发生，2006年上半年共发生2.5万多起，涉及土地面积25万亩，2007年上半年分别为2.4万多起和22万亩。

要想改变中央政府在博弈中暂时的不利境地，就无法不在农地基本制度上动心思。进一步提高集体土地在城市化、工业化中的交易地位，就是一个明智的选择。而这将直接影响到集体土地下农民的权益。在农村土地集体所有制格局下，提高集体土地进入市场交易的可能性和提升农民对土地用益物权的权利属性，使其接近于完全所有权，是一个硬币的两面。“集体入市”如果普遍成为可能，如果不明确农民地权的物权性质，反而会制造新的社会矛盾和冲突。

当然，对于广大农村地区来说，地权改革主要还是要在农转农领域。贺雪峰就认为，真正的农村土地，是指占中国农村人口90％以上的农业型地区主要用于农作的土地，这部分土地是中国基本的耕地，是保障粮食和农产品供给的基础。这部分土地，不仅在面积上占到了中国农村土地的绝大部分(90％以上)，而且农民数量也占到了绝大多数。他提醒说，农村土地的规模经营如果不能提高这个绝大多数人的生活水平，那将成为政治性的大事。

也正是由于这个原因，对于农地流转和规模经营，中央政府虽然已经开始有意推动，但无论是官方智囊，还是支持此次改革的学者，都表达了地方政府需要谨慎行事的意见。未来可能的博弈，也就此埋下了伏笔。

职业，还是身份?

农民，在我国不仅是一种职业，还是一种身份。除了现行的户籍制度等之外，农地承包制度成为束缚农民自由流动的一道极为坚实的枷锁。许多地方的土政策规定农民不得随意转让自己承包的土地，更不得抛荒，否则还要被罚款。农民被束缚在土地上，很难改变自己的命运。

由于户籍制度的限制，农民很难获取城市户口。1990年代以后，户籍制度开始出现松动，农民开始可以获取小城镇户口。大城市的落户标准往往要求学历，基本上将农民拒之门外。由于户籍制度的改革不够配套，即使是农民获得的小城镇户口，农民也很难享有城市市民所享有的各种社会保障，这种身份的变化并未给农民带来多少实际好处，只是改变了一下身份，反而失去了原来尚可一定程度支配的土地。一旦遭遇经济困境，缺乏任何社会保障的这些新市民就沦落为城市贫民。

农地产权的明晰化可以直接使土地从一种负担转变为一种活的财产，使土地由农业生产资料转化为资本性资产，参与市场的流转，实现最大的增值。更重要的是，农地产权的明晰化可以使农民和土地之间的关系变得单纯，农民可以随时在土地市场上购买和抛售土地，土地就从束缚农民自由流动的枷锁转变为可以任意支配、为己所用的财产。农民也就彻底地变为公民社会中的一员，并可以光明正大地进入劳动力市场去实现自己最大的价值。也可以反过来说，土地使用权流转的土地市场建立之后，农民对土地的依附性程度将会有极大的降低，农民也就存在着对基本社会保障的制度性需求。

地权的不完整导致农民遭受剥夺式对待的最新例子发生在农民的宅基地领域。虽然不能否认有一些好的做法，但随着城市的加速扩张和近年中央土地严管、房地产信贷政策的出台，农民宅基地也成为某些地方政府和房地产商觊觎的又一对象，造成对农民宅基地权利的直接侵害。

由于宅基地为存量建设用地，以旧村改造和新村建设为名开发宅基地，既可以增加用于发展的建设用地，又避开了建设用地指标管理，于是，东部发达地区一些地方争先恐后，中西部地区纷纷仿效，造成对农民宅基地的剥夺和平调。地方政府既获得了土地出让收益，又在新农村建设中创造了政绩；房地产商得到了开发利润；农民住进了新楼，但永远失去了自己的土地。

如果不将农民地权完整起来，那么在类似的博弈中，农民也将处于边缘化的位置。当新的社会矛盾和纠纷发生时，谁埋单?