“新特区”的梦想与现实

赵灵敏

“新特区”在很大程度上承载了人们变革现有不合理利益格局和发展模式的梦想。这是“新特区”可以承受之重吗?制度创新会成为“新特区”的第一选择吗?“新特区”的主政者显然更清楚自己要的是什么。

自2005年6月到2007年12月，我国已经产生了四种类型的综合配套改革试验区：上海浦东、天津滨海新区、成都重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈和长株潭城市群的资源节约型和环境友好型社会(简称“两型社会”)建设综合配套改革试验区。为区别于深圳等1980年代确立的老特区，这四类综合配套改革试验区被统称为“新特区”。2008年2月，国务院正式批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，于是，作为目前国内面积最大的国际、国内多区域合作示范区，广西沿海地区也成为“新特区”的一员。

由于实施时间很短，中央对于“新特区”的改革目标、思路等显然还处于摸着石头过河的阶段，并无公之于众、系统成套的解释和说明，但坊间的评论早已铺天盖地，普遍的看法是，“新特区”不再以GDP的高低论成败，而是要综合解决市场经济深层次的问题，实施制度创新；经济增长将不再是压倒一切的“硬道理”，而是要服从以人为本的原则，以不扩大贫富差距、城乡差距，不损害环境为前提，统筹兼顾和涉及社会管理体制、行政管理体制和政治体制等方面的改革。

显然，在改革共识已见分歧的当下，人们把对合理新秩序的期待一股脑地加给了“新特区”。“新特区”在很大程度上承载了人们变革现有不合理利益格局和发展模式的光荣和梦想，但是，这是“新特区”可以承受之重吗?在GDP崇拜和经济决定论仍然甚嚣尘上的时候，制度创新会成为“新特区”的第一选择吗?在改革日益部门化、利益博弈错综复杂的今天，“新特区”的体制创新试验到底能走多远呢?

新在何处?

改革开放之前，我国长期实行计划经济，与西方很少经济往来。1970年代后期，党和政府逐渐把工作重点转移到经济建设上来。

由于资源、物质条件有限，也为了把万一失败后的负面效应减至最低，国家选择的是非均衡发展战略，选择区位优势明显的省市集中配置资源。让一部分人(地区)先富起来：先东部后中西部，而东部领风气之先的地位，又集中体现在几个经济特区所享有的优惠政策上。

和今天人们的想象不同，当时高层对经济特区的前景并无把握，内部意见也不尽一致。事实上，直到1985年6月29日，邓小平在会见阿尔及利亚民族解放阵线代表团时还说：“深圳经济特区是个试验，路子走得是否对，还要看一看。它是社会主义的新生事物。搞成功是我们的愿望，不成功是一个经验嘛。”

在这样一种没有十足信心的预期之下，选择的经济特区就不会是那些经济实力很强、牵一发动全身的地区，比如工业重镇上海，而恰恰必须是经济实力不足的地区，因为一隅之地，若败不至在全国产生多大的影响；而如果成功，却对大局有示范意义。同时，由于要发展外向型经济，特区必须要放在沿海；另外，由于此时中英谈判已经开始，中国政府开始考虑不久的将来对港、澳收回主权，并希望能影响台湾。显然，要让港澳台同胞对国家产生认同，和它们毗邻的那些地区的发展状况也不能太寒酸了。

而这些条件，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区都具备：计划经济时代它们长期被视作战备前沿，投资严重不足，在全国经济中的比重微不足道；它们处于沿海地区，并分别毗邻香港、澳门和台湾，汕头则是著名的侨乡，有众多成就卓著的海外同乡，人脉广泛。显然，这些地区在改革开放中的先发优势，并不是建立在其自身资源禀赋的基础之上，而更多是因为自身的区位优势和国家权力的强力推动。

经过近30年的发展，经济特区确实起到了在原有体制之外“杀出一条血路来”的示范作用。尤其是深圳特区的改革创新，有力地推动了全国的经济发展和思想解放，功莫大焉，并收获了大量基于对外开放、吸引外资的“外向型”经验。但此时，中国的改革开放经历了狂飙突进式的发展之后，也开始暴露出矛盾和危机，主要表现为：政府管理的效能不高，管治危机时有发生；区域发展不平衡，东部和中西部之间的差距不断扩大；沿袭已久的粗放型经济增长方式没有得到改变，资源浪费和环境污染问题严重；城乡二元结构虽广受诟病，但仍然根深蒂固……而且这其中每一个问题的解决，沿用以前惯用的单项突破式改革模式已经行不通，因为它们广泛牵扯到社会管理体制、行政管理体制和政治体制等方方面面的改革。

在此情况下，国家再次祭起了试点的大旗，从2005年65起设立综合配套改革试验区。尽管有很多学者对在加入WTO的情况下设立新特区的合理性提出质疑，但显然，在某项政策大面积推行之前进行试点，这已经成为国家决策的路径依赖；而在发展进入一个需要触及更深层次利益格局的时候，国家同样需要规避风险，减少失败可能的冲击。

而在综合配套改革试验区的名称之下，各地的侧重点是不同的。成渝是城乡统筹、武汉和长株潭则是“两型社会”，而浦东和滨海新区的综合配套改革试验区之前虽然没有定语，但其侧重点通过其后的一系列文件体现出来：前者是政府职能的转变，后者偏重金融改革和自主创新。而这六地，沿海两个、中部两个、西部两个(不包括最新的北部湾经济区)，这显示改革开放从地理空间来说已由东向西推进，对改变目前的区域经济格局意义重大。

显然，这些都暗合了目前改革过程中的难点和重点，显示了中央改变现状的决心和力度。只是许多人寄予厚望的体制创新和政治改革，并没有在名称上明确表达出来，虽然它们是“综合”、“配套”的题中之意，但其实际的实现程度，还要看中央到底能赋予多大的试验权，以及届时的政治氛围。显然，这其中充满了不确定性。

“新”的吸引力

2007年下半年，国内曾经掀起一轮争夺“新特区”的热潮，有六个地区提出了申请，各地的造势手法可谓五花八门，有的借助媒体，有的搭建专门班子、精心策划，有的请出人大代表、政协委员助阵等等，可谓无所不用其极。那些地位已经明确的“新特区”无不欢欣鼓舞，而落败者则深感失落。此情此景，与深圳当年成为第一个特区时如履薄冰、其后不断遭受各方质疑的遭遇形成了鲜明对照。

其中一个根本原因是，中国的市场经济改革虽然已经触及多方面的矛盾，但中央掌控资源配置权限、自上而下配置资源的体制并没有触动，并且集中表现在金融、土地、税收、财政等政策资源上。随着一些关键部门管理权的逐步上收和事权的逐步下放，地方的政策创新十分有限，地方政府在政策实施上普遍趋于保守。而一个地区如果能设立为“综合配套改革试验区”，上述政策环境的约束就会得到极大改善，可以更多发挥地方的自主性。

“新特区”的一个被广为宣传的亮点是：中央并未给予试验区更多的实体优惠政策，而是赋予其“先试先行权”。比如，中央对浦东综合配套改革试点采取的是“三不”政策，即一分钱不给、一个项目都没有、一条财税优惠政策都没有。但即便如此，由于中国仍是一个政策主导的国家，政治地位决定经济地位，国家层面的青睐和眷顾是可以转化为巨大的经济利益的。这一点已经在深圳的发展过程中得到证明：一开始建立深圳经济特区时，中央就是“只给政策不给钱”，截至1985年，50亿基本建设投资，国家拨款仅1.3亿元，银行贷款12亿元，其余都是外商和内地省市在深圳的投资。

相反，如果国家的兴趣点转移了，即便不取消任何税收优惠，仍可以对一个地区的发展产生极大的负面效应，这一点同样可以从深圳金融业的起落沉浮中获得证明：深圳证券交易所是我国第一个证券交易所，突破重重阻力大胆创建的股票交易市场带动了深圳与股票交易相关的金融业的大发展。但到了1997年，中国证监会决定，在企业发行新股时，不再由企业自主选择在深圳还是上海上市，而采取“上海先上一家，深圳再上一家”的做法；到2000年，深交所失去了发行A股的权利；紧接着，在央行进行总分行体制改革之后，深圳由原来的一级分行降格为二级分行。在香港回归后的4年间，深圳唯一争取到的有价值的金融创新就是银行利率市场化的试点。在此情势下，深圳的金融业陷入危机，大量的投资银行、基金等金融机构的总部迁往上海，曾经的金融中心梦已成明日黄花。

“精英治国”的策略，是“民不可与虑始，而可与乐成”(开始时不需要和人民讨论，成功时再和他们一起欢庆)。从实践看，以“精英”为代表的“新权威”，在涉及重大利益调整时，排斥民主、自以为是，公众甚少能够参与。

在这样的背景下，各地对于“新特区”名额的趋之若鹜，并不一定是好事，而恰恰成为我国市场经济不发达、行政权力没有得到有效制衡的一个集中表现。在申请“新特区”的过程，一些地区津津乐道于“几易其稿”的不易，却不会想到去征求辖区内人们群众的意见。而在中央层面，对“新特区”的意义、步骤、措施、结果的说明也嫌不足，这就使得这一牵涉全局性利益格局调整的重大决策，尤其显得不透明。一份由地方政府起草和提交的申报文件，在从地方到中央的行政系统里封闭运行几个来回之后，某地就成为“新特区”。显然，这样的“新特区”要实现人们所期待的制度创新，仍然任重而道远。

新的经济增长极

显然，过去30年深圳等特区的超常规发展，在许多人的心里形成了这样一种乐观的预期：改革试验区等于优惠政策等于经济发展，人人都认为，给我改革的特权，我就可以给你改革成果的回报。所以，成为“新特区”是稳赚不赔的事，不但不必再担心政治风险，而且风光无限，是促进经济发展的捷径。

但人们忘了，由于经济、社会发展的层次并不相同，并非所有的地方都能承接相关改革任务。深圳的辉煌固然令人难忘，但珠海、汕头、厦门和海南过去的发展却一直不尽如人意，甚至比不上许多并非特区的城市和地区。时至今日，还有几个人记得它们是特区?而深圳的成功，固然是深圳人奋斗和创新的结果，但也离不开香港的辐射和示范作用。甚至可以说，毗邻繁华的香港，是深圳成功的决定性因素。即便如此，伴随着国家改革开放重心的转移，深圳近年一直笼罩在“被抛弃”的巨大阴影下。所以，那种认为成了特区、有了优惠政策就一定会成功的想法完全是想当然。

当下的情况是，现在中央和各级地方政府都没有一个综合统筹协调改革全局的部门，改革在某种程度上是由国家各部门从各自角度推进和实施的，这就不可避免地要掺进本部门的利益，不可避免地具有一定的局限性，具有与其他部门利益的冲突性和与全局不协调的可能。大家都在讲改革，但改革与改革之间互相打架，部门与部门之间互相扯皮，这成为现在推进改革面临的一个主要问题。在这种情况下，新特区要进行配套改革，要先行先试，一定会触动不同部门的不同利益，引发不同部门对改革措施的不同反应，这将使一些改革措施在中央各部门很难取得共识和一致的认可批准，而一项改革措施不能得到上面的认可，在下面推行是很困难的。

况且，先行先试不等于“想试就试”，重大创新举措仍需要通过中央的认可。就特区所应该具有的自主权或改革开放的“特权”而言，最终能从中央那里取得多少?又会被各部门有形无形的阻力切割多少?看来，综合配套改革试验区能否成功，关键在于中央能不能给这些地区一定的空间，允许这些地区推进的某些改革措施突破现行制度、法规、政策和有关国家管理部门的限制。

而且，即便摆脱了上述条件的掣肘，“新特区”也很有可能走上东部地区发展经济的老路，即仍以GDP增长为目标，引进大量东部转移过来的劳动密集型和高污染产业，以经济增长为先。综合配套改革试验区更有可能成为一个增长极，而不是一个体制创新的推动者，至少在开始的若干年很可能如此。其中的原因，自然有官员创造政绩的冲动——毕竟GDP的增长客观可测，而且容易见效，而体制创新的难度很大，成果不易测量。

另外，还有更为深层的原因。耶鲁大学陈志武教授日前谈到了中国作为发展中国家的“后发劣势”：因为可以轻便地模仿，一下就能快速搞经济，所以会缺乏动力去改革自己的制度。正由于来得太轻松、能以技术替代制度变革，就没动力在根本性制度上做有利于长久发展的变革，结果牺牲了长久繁荣的机会，后发便利反成了“劣势”。所以“北京共识”者豪气干云得出结论，经济发展跟产权制度无关、跟体制改革无关、跟私有还是公有无关、跟民主无关。

事实上，这种“后发劣势”贯穿于改革开放的全过程，没有迹象表明，“新特区”就会避免类似的命运。现在各地争夺试验区政策的潜台词，仍是能够获得经济方面的政策倾斜，占第一位的仍是税收优惠带来的财政支援，目的是吸引更多的公司来投资，形成更快的GDP速度。这从几个“新特区”官员的表态中就能看出来：天津的主事者就认为，天津还处于工业化的扩张阶段，高成长是我们的特点，所以我们要开放门户，大力发展金融业、现代制造业、现代物流业等等。一句话，我们的主要任务是促进发展。而武汉市市长李宪生更是直言不讳：“如果说20年前的投资机会在深圳、10年前的投资机会在上海，那么现在最好的投资机会就在武汉。”显然，虽然人们对“新特区”有种种美好的期待，但那里的人们更清楚自己想要什么。

另外，中西部在区域经济中越来越不利的局面也会促使“新特区”选择以经济发展为先的策略。进入20世纪90年代后，改革开放全方位展开，东南沿海地区的一些特殊优惠政策减少或取消，国家在东、西预算投资中的份额差距开始缩小。但是，沿海地区对中西部和东北地区的增长优势并没有因国家投资与体制差异的缩小而减弱，地区间经济差距比前10年进一步扩大。尽管国家在中西部地区投入很多，但是总体上来看，经济总量、经济要素仍然在向东部发达地区集中。

著名发展经济学家、诺贝尔经济学奖得主冈纳·缪尔达尔对此的解释是：如果某一地方一开始就获得了一种竞争优势，从动态过程来看，其后的发展机会本身还具有某种“乘数效应”，即机会创造机会。显然，由于国家采取了非均衡的区域经济发展战略，从而导致东南沿海地区取得了制度创新和市场化改革的先发优势，而这种优势一经形成便具有自我强化和完善的趋势。

所以，中西部地区奋起直追、发展经济的要求是很迫切的，而要实现这一目标，最简便可行的就是重复东部地区的发展路径，承接东部地区的产业转移，届时，“新特区”之特将可能成为争资金、争项目的以邻为壑的优惠政策，“新特区”的成功恐怕仍会用GDP增长率等硬指标来衡量，而体制创新和新增长模式的探索，很有可能被推到更遥远的将来。