从浙江看县级财政处境

卓勇良

发达县市的经济发展水平较高，具有很大的增加公共服务压力，而县市政府又特别缺少预算内资金。因此，在这种较强的资金缺乏的压力下，部分行政行为失常。

十七大指出，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”从浙江省的实际看，当前完善省以下财政体制的关键是加快完善县级公共财政。

县级财政的总量和结构问题

目前在发达地区，公共财政支出与当地经济发展水平具有较大差距。2006年，浙江省20个人均GDP领先的县市，经加总之后的人均GDP为39136元，但预算内人均财政支出却仅为2349元，只占人均GDP的6．0％。虽然这一指标比2000年提高了2.6个百分点，但与经济发展水平相比仍大大偏低。

相对而言，欠发达地区的公共财政支出与当地人均GDP差距较小。2006年，全省20个人均GDP最低县市，经加总之后的人均GDP为12516元，预算内人均财政支出为1482元，占人均GDP的11．8％，比发达地区20个县市高出5．8个百分点。

但我们必须看到的一个严酷事实是，面对着发达地区较快增长的公共服务，面对着当地日益增长的公共服务要求，欠发达地区的预算内人均财政支出仍然偏低。问题还在于，发达地区的预算外资金相对比较充裕，因此实际用于公共服务的资金多于账面数据。欠发达地区手头较紧，因此实际的公共服务费用大大少于发达地区。

而整体上，发展差距仍是导致县市之间具有较大预算内人均财政支出差距的一个重要原因。2006年，浙江预算内人均财政支出最高的10个县市为3197元，最低的10个县市为1171元，最高组是最低组的3．4倍。这一差距比这两个组别的人均GDP差距小了0.7倍，这说明财政转移支付已经“熨平”了一部分公共服务差距。

此外，县市预算内人均财政支出与设区市市区具有较大差距。2006年，全省11个设区市市区的预算内人均财政支出为4756元，是58个县市预算内人均财政支出的2.5倍，换言之，县市预算内人均财政支出只有设区市市区的39．4％。不过，设区市市区的人均GDP只有县市的1.9倍，小于县市的人均财政支出差距，这就说明县市与设区市市区的预算内人均财政支出差距，更多的是由制度因素导致的。

不可忽视的是，在浙江，现在已经不能笼统地把这种差距说成是城乡或发展差距。因为在这58个县市中，大致已有一半县市的城区已有较多人口，有的甚至占全市人口1／2以上，且这些市多数已融于都市圈，因此这些县市越来越在整体上具有城市特质。同时一部分设区市的市区也有相当数量的农村人口，因此就城市化角度看，浙江一部分县市与设区市市区的差别并不大。

就财政预算内部结构看，县市财政开支中的行政管理费比重仍较重。政府的预算内行政管理费事实上有两大块。一块是行政管理费，另一块是部门事业费。在实际使用中，相当一部分的部门事业费事实上也用于政府机关日常行政支出，成为政府行政管理费的重要组成部分。根据这一理解，我们观察到自1996年至2006年，浙江某地5县市的行政管理费比重虽然从17.9％减少为13.2％，但不包括科教文卫的政府部门事业费比重则从7.0％上升到11.3％，两者合计，2006年比重仍高达24.5％。考虑到这部分事业费也有一部分用于专门事项，因此在最近的10年内，县市预算内财政支出的行政管理费比重虽有下降，但总体比重仍较高。

公共财政供给不足扭曲区域发展

当前无论是发达县市还是欠发达县市，公共服务的总量和相对水平均偏低。目前各地教育事业虽有较大发展，但无论是发达还是欠发达地区仍均有相当一批乡镇学校设施简陋陈旧，教师收入偏低，存在着严重的城乡教育不均等现象。医疗卫生事业则捉襟见肘，一些县市对于农村合作医疗的补助显然偏低，一些发达县市用于乡镇的费用也常常处于困窘局面。

这种状况进一步扭曲了发达地区县市官员的行政行为。发达县市的经济发展水平较高，具有很大的增加公共服务压力，而县市政府又特别缺少预算内资金。因此，在这种较强的资金缺乏的压力下，部分行政行为失常。如地方政府像商业性机构一样低价吃进土地，高价卖出，名之曰土地储备。又如不惜以公共利益名义圈占土地，大拆大建等。

这些行为虽然部分地解决了政府公共服务资金的筹集，但也产生了较多问题。如制造了失地农民问题，侵犯了城市居民利益，破坏了城市长期形成的历史文脉，推动房价上涨，以及引致全面的、过度的市场化，从而进一步产生一系列负面影响。再如长期不让或少让农民工享受当地的教育等基本公共服务，而从逻辑上讲，农民工给当地创造了产值和税收，完全有资格享受当地部分基本公共服务，但在现行财政体制下，县市确实支付乏力，而这显然是一个最好的借口。

另外一个问题就是影响区域可持续发展。浙江的科教文卫等事业，至今仍滞后于经济发展，影响了人力资本的积累提高，影响了浙江今后的稳定发展。根据2006年国家统计局1％人口抽样调查，在6岁及6岁以上人口中，浙江受过高中教育的人口比重为12．9％，仅相当于全国平均水平，列全国第16位；受过大专及以上教育的人口比重为8．4％，列全国第6位，这两个指标显然都低于浙江人均GDP在全国的位次。

另根据全国第一次经济普查，2004年，浙江法人单位中具有大专以上学历人员的比重仅为14．9％，比全国平均水平低9．5个百分点，列全国最后一位。这虽然与浙江的产业结构有关，但显然也由于浙江的总体文化水准较低，导致创业层次较低，进而影响了产业层次的提高，也影响人员素质的提高。

县级公共财政转型的若干关系

县级公共财政需要转型，而转型有几个基本的关系需要重点处理。

首先要处理好财政上缴与本地可持续发展的关系。对于中央财政的上缴是浙江应尽的职责，是发达县市的一份义务。但浙江的发达县市，就好比是一只很会下蛋的母鸡，必须喂给富有营养的食物，才能保持较强的下蛋能力。而从现状看，发达县市财政支出占GDP的比重显然已经偏低，而这主要是上缴较多造成的。因此省里要均衡各地的上缴水平，在不影响上缴中央财政前提下，适当提高一部分发达县市财政支出占当地GDP的比重。

其次要处理好公共服务均等化与适当的预算内人均财政支出差距的关系。当前公共服务均等化的突出矛盾是县市与设区市市区的差距过大，而县市之间如考虑到劳动力转移因素，实际差距大大小于账面差距。总体来说，公共服务均等化要与当前的经济发展水平相适应，要承认和接受由于发展水平不同导致的适当差距，包括公务人员薪酬水平的差距等。如果一定要消除这种差距，虽然出发点较好，但将严重影响区域发展积极性，很可能是得不偿失。

再次要处理好公共服务多元化与主体功能强化的关系。县市财政支出的多元化是一个趋势，因为随着经济社会发展，支出项目及其内容会越来越繁杂。但与此同时，也应该着力保持人力资本投资等主体功能的增长水平。在这里，重要的是要压缩行政审批，提高行政审批的科学合理性，大幅降低行政管理费开支，提高财政效率。中央采取的减少副职的举措，具有重要的战略意义，在县级部门也应全面实行“减副”。

财政预算是一门很复杂的科学，不仅有利益分配问题，还有较高的经济技术分析要求。现行审核办法存在着时间短、缺少专业人才、程序设计也不尽合理等问题。建议建立这样的制度，规定县市财政部门必须提前若干时间，向當地人大常委会提交财政预算草案，然后由一专门委员会负责，由专业机构或专业人士进行审核，然后由这一专业委员会向人大常委会提交具有建设性修改意见的审核报告，再交由人大代表全体会议审核通过。这一改革不涉及中央管理权限，可以在现行体制框架下由省里先行试点推行。

(作者为浙江省发展和改革研究所所长，研究员)