公交优先，提速上海

陈统奎

2010年世博会对城市交通的需求，正在刺激上海加足马力实施“公交优先”战略。路权重组的同时，还要把在市场化路线上走远了的公交运营拉回来。

戊子早春，拆除“亚洲第一弯”成为沪上最热门的话题。

“拆掉是对的。”历明望着窗下正在拆除的延安东路高架外滩下匝道，喜忧参半，“第一弯的建造，从现代和古典结合来说，也是不差的，但是运行若干年以后还是把它拆掉，”他说，“人文的力量出来了。”

确切地说，是以人为本的新城市管理理念让“亚洲第一弯”走进历史。2008年2月，上海启动外滩交通综合改造，“把车流往下赶，把市民请上来”，大煞外滩风景的10车道车水马龙将不复存在，仅留4车道供公共汽车和抵达车使用，过路车则走地下双层双向小车专用通道，地面腾出的面积变为绿化带，供人们“闲庭信步”。

有车一族开着车从“第一弯”轻盈滑过，绝佳角度一览外滩万国建筑群和黄浦江对岸的浦东盛景的经历已经一去不复返，但是以后人们搭乘公共汽车或旅游车去外滩将拥有高质量的可达性，这无疑是上海实施“公交优先”战略(其实就是大众优先)的一个进行时注脚。

律师历明的办公室位于延安东路58号14楼，凭窗欣赏“亚洲第一弯”美景曾是他的习惯。这位上海市人大代表在记者出发前细心地发来短信：最近比较堵车的。果然，近两个小时的采访中，从14楼俯视，不时看到堵车，因施工影响，比以前更堵。其间，历明冒出这么一句话：“你看，我们坐这么久了，才看到一辆公交车。”

“我不是第一个提公交优先的人大代表，但我反复提。”历明说。

2008，姗姗来迟的共识

“亚洲第一弯”可以视为一个象征，匝道弯弯，近20年来上海交通亦走了一段弯路。因为“亚洲第一弯”，外滩变成“一个不折不扣的停车场”，如今不得不拆除，一建一拆，规划的短见尽在不言中。

所谓弯路，其中“公交优先”战略被束之高阁是最令人惋惜的。虽然1990年代初，上海就提出过“交通先行、公交优先”的方针，但上海市四套领导班子对“公交优先”战略全面达成共识却是2008年春天的故事。“争论好多年了，以前有的市领导主张发展私家车”，为此，历明在今年上海两会上提交议案，建议通过立法把这个共识“固定”下来。

有媒体将今日上海交通形象地描述为“车多、路堵、人着急”，历明感同身受，家住莘庄(距离外滩近20公里)的他，上下班都要开车长途跋涉穿越“上海二堵”之一的延安高架。数字显示，上下班高峰时间延安东路畅通度只有29％(最堵的南北高架仅为13％)，而且越靠近外滩的“亚洲第一弯”越堵，而历明的办公室就在那里。

历明指着楼下车水马龙的延安东路对记者说，10辆车里至少有7辆是过路车，特别是住在黄埔区工作在徐家汇的有车一族，最佳路径是经外滩，从“亚洲第一弯”处上延安高架，然后再转南北高架去徐家汇，结果每天上下班高峰的车流让延安高架和南北高架变成“上海二堵”。这一切，正是“公交不优先之症状”，因为公共交通不能便捷、舒适地解决黄埔区与徐家汇的人流，有能力的人便纷纷放弃公交车，选择购买小车出行。上海的機动车总量已经达到200多万辆。“这样城市终有一天要塌掉。”历明说。

一个事实是，上海市民出行选择公交的比例在国内三大城市中倒数第一，上海仅为27％，北京是30％，广州为40％。而较之国际大都市，上海更“显露了差距”，伦敦、巴黎、纽约为70％，东京则高达87％。历明概括为：上海地铁尚未形成网络，地面公交站点较远、行驶缓慢、车辆拥挤、准点率低、车况欠佳、服务质量和舒适性差等因素。

历明禁不住向记者回忆20年前的上海交通，那时也是“出行难”，上海还没有地铁，公共汽车很紧缺，基本上没有什么私家车，刚从复旦大学毕业的历明，每天要从东北角杨浦区的家穿越大半个上海到西南角的梅陇工作，必须挤公交车，“能挤上车就不错了，别说有座位”。今昔对比，历明感慨道：“那时车拥挤，但马路不堵，现在是车开不动了。”

那么多车开在路上，再反过来要求大家放弃私家车，“公交优先”，人们不得不花更大的代价为这段弯路埋单。比如，去年上海有关方面释放出收取“中心城区拥挤费”的信号测试民意，立即引起轩然大波。

实施“公交优先”战略，首先是“路权重组”，在公交车和私家车之间对道路资源进行重新分配，在以人为本而不是以车为本的指导思想下，道路资源必然向公交车倾斜，比如，“如果今后想到上海的CBD地区，只有公交，没有别的选择”——私家车给公交车让路，英国和新加坡都有现成的经验供上海学习——用经济手段来控制道路使用率，实际上就是增加小车出行成本，有车一族的反弹将不可避免。

今年1月11日，上海市委书记俞正声主持市委常委会，专门听取并审议关于落实公交优先战略的汇报。会议上，俞正声表态：全面实施公交优先发展战略，进一步强化公共交通在城市交通中的优先地位。清晰地传递出公共交通“路权优先”的信息。不久后召开的上海两会，市长韩正则在报告中提出具体措施，“推进公交专用道建设”。

公交行路应享有优先权，包括交通信号灯控制应向公交倾斜等“公交优先”理念，在这个春天达成了共识，但具体怎么操作，还没有一套完整而清晰的表述，也存在很多争论，比如“公交优先”是否意味着“限制小汽车”，特别是在人民广场这种限制将达到何种程度?

在今年上海两会上，历明就听到其他代表的“极端意见”：对私家车“限制拥有和限制使用并举”，“有人甚至开玩笑说，延安高架禁止私家车，全线公交，真正让公交车快起来”。听得如此发言，历明惊呼：“这个代价太大了，汽车工业在上海要垮台!”

“公交优先”是一场“动别人的奶酪”的变革，路权重组就是资源重配，利益调整，踏在一块跷跷板上的执政者不得不左右平衡，举手投足，小心翼翼。

公交优先的拓荒者

这并不是说，过去10多年城市高速发展过程中，上海交通建设无所作为，恰恰相反，这是上海城市发展史上一段气势磅礴的交通基础设施建设史诗。内环、外环、高架，过江隧道，跨江大桥，轨道交通……1992年小平南巡后，上海就是一个大工地，然而，数千亿投资却换来“路越修越堵”，问题出在哪里?

“人堵了路，路堵了车，车又堵了人。”杨晓光说。话有点像绕口令，但见解很深刻，上海交通进入恶性循环首要在“人”，路怎么修以及如何分配其使用权，“人”都犯了错误，规划、设计、管理无不差强人意，理念与方法跟不上时代的节拍，反过来是“人”自己对“人”尊重不够，结果人人受罪。

1996年国庆节前夕，杨晓光从日本京都大学留学返回上海，这位中日两国政府联合资助培养的交通工程专业博士，回到母校同

济大学任教。那时，延安高架建设已经进入收尾工作，即将开通。这是上海最重要的一条交通干道，高架上双向6条车道，地面双向8条车道，一共14条车道。然而，令杨晓光惊讶的是，这么重要的交通通道竟然没有公交专用道，规划者遵循的是“按车分配道路”的理念，而不是“按人分配道路资源”，其他社会车辆与公交车对道路资源“有福同享”。

从虹桥机场到外滩，到浦东陆家嘴，延安路是必经之道，而且是上海西南市郊进入市中心的主干道，大量的人流意味着这是一条客运走廊，唯有大容量、快捷的公共交通工具才能在最短的时间满足客运需求，客观上要求“公交优先”，公交优先使用道路资源，保障措施就是设置公交专用道，保证公共交通提供舒适、方便和可靠的服务，从而吸引人们乘坐公共汽车，而不是选择小汽车出行，否则“道路修得越宽越堵”。

杨晓光向上海交警总队、建委以及公用事业局等职能部门力陈利弊，要求增设公交专用道，并通过这些部门反映给上海高层领导，令他高兴的是，领导指示：赶快做。这是一次亡羊补牢，杨晓光在各方面支持下设计的公交专用道是“加进去的”，路都已经造好了，只能微观优化，比如站台位置不当、空间不够，交叉口进出口道交通处理受限等问题他已经无能为力了，只是把地面道路最靠边的一条车道尽可能优化为公交专用道，保证了“路权优先”。遗憾的是，本已进一步考虑并设计了交叉口的“信号优先”方案，让公交车最佳地“一路绿灯”，但这一措施到现在都没实现。

当年，延安路开通的时候，上海第一条公交专用道也同时启用，来回20公里。数字显示，行驶在延安路上的公交车中，有75％～90％的公交车行驶在公交专用道上，行驶速度从原来每小时10～12公里提高到15～20公里。有趣的是，上海电视台一名记者曾与925路公交车进行比赛，从定西路站到石门一路站，采访车行驶在一般车道上一同出发，结果公交车(中途停靠5个站)用了15分钟，而采访车却要用18分钟。原因是，采访车在经过江苏路、华山路等拥堵路段时曾一度变成“蜗牛”。

结论是，乘坐使用公交专用道的公交车比开小车要省时间。目前，上海中心城区公交专用道总里程达85公里，但有评论说，“效果最好的公交专用道是延安路的公交专用道”。然而，作为国家公安部、建设部实施“畅通工程”专家组副组长、同济大学交通工程系主任的杨晓光坦率地告诉记者，“这仍不是一条理想的公交专用道”，停靠站、行人过街、换乘点配合、信号优先，以及公交线路优化等其他措施都无法亡羊补牢，没有充分发挥公交专用道的功能。

让杨晓光感到自豪的是，延安路公交专用道的“启蒙作用”，不仅为决策者提供了决策支持，也为设计者提供了_一个样板，让人们感受并认识了公交专用道，同时也感受到交通工程科学与技术的威力。“世界上没有不好的树根，只有不好的根雕师。”杨晓光说。换言之，上海城市交通问题、交通设施土木化倾向也许有这样那样的成因，但交通规划、设计、管理与决策者也各有其责，建设之初是否充分回答了“为何建造交通设施”?确定建设后是否“以功能为本地最佳设计了”?设施投入使用后是否“最佳管理与利用”?整个过程是否有足够的时间(质量与时间成正比)和机制确保其执行之?

一个城市，建筑、交通、生态，三位一体，如何合理地给他们分配空间资源?美国地多人少，有甚者竟拿出30％有余的土地资源修马路；日本东京、中国香港、法国巴黎等城市的模式是，人多地少，严格控制道路占地面积，最多不超过20％。上海作为一个拥有2000多万常住人口的超级大城市，“不允许大家都来开小汽车，没有充分的空间来修路，逼着我们要搞公共交通”。

杨晓光说，公共交通既能解决交通公平性问题(公平占有交通资源)，又能提升一个城市的生活品质，“如果移动一公里需要一个小时，何来生活品质?”再者关涉可持续发展，少修路可以节约土地资源，让城市拥有更多空间来改善居住环境和生态环境。殊不知，香港开发了100多年，整个土地利用率也不过30％。

实际上，这就是一个城市的发展理念，集约化应该形成一种共识，并通过集约化的公共交通建设来实现集约化的城市建设。

亚洲级公共交通蓝图

上海交通局的有关人士向记者描述了一幅崭新的蓝图：到2012年，中心城区两点间公共交通出行一小时内完成，郊区新城一次乘车到达中心城和轨道交通网络，城镇与所属行政村之间一次乘车到达。届时，上海市民使用公共交通出行比例将从27％升到33％以上。根据“三年行动计划”，从2007年到2009年，1100亿巨资投向上海交通基础设施建设。

上海的近期目标是“亚洲先进水平”，2010年，上海将建成300公里公交专用道，同步完善公交优先信号系统；建成由11条线路构成的轨道交通基本网络，运营里程达到400公里，接近伦敦408公里地铁总里程。上海的宏伟梦想是，到2020年建设17条线路共805公里的轨道交通网络，到时，上海将成为世界上地铁里程最长的城市。

不难看出，这是为了应对2010年的世博会所开出的“药方”。据测算，上海世博会将有7000万的参观者，最高峰有一天80万人进入世博会，会期半年内将有日均40～60万的客流，从四面八方单向度涌向世博园，急需一个发达、方便、灵活的公共交通系统。世博会对交通的需求，正在刺激上海加足马力实施“公交优先”战略。

今年，上海开通建设铁路南站至西站的15公里快速公交试验线。“快速公交系统”终于从概念规划变成事实。“快速公交系统”又称BRT(Bus Rapid Transit)，英文有句话对它的描述非常形象“Think rail，use bus”，直譯就是“坐汽车，享受地铁感觉”，学者把它称之为轨道式公共汽车交通。BRT是一种介于城市轨道交通与常规公共汽车之间的特殊而新颖的客运模式，运用轨道交通的运营理念，大功率、豪华型的公共汽车，封闭、独立的公交车专用路，小轻轨式收费公交车站，显示公交车运行时间的高品质公交系统。

伦敦、巴黎、纽约、香港，国际大都市无不拥有BRT，其建设成本远低于轨道交通，建设一公里地铁的资金可以建设10～20公里的快速公交网络，平均每公里的成本大约为2000万元～1亿元人民币，而且建设周期短，主要承担客流走廊的运输任务。目前，北京已经开通了国内第一条BRT，昆明、济南、广州等国内大城市也正在积极开展BRT的规划设计和建设运营。

上海从2004年开始开展BRT系统的概念性规划，同时开展了位于奉贤区的浦星路市通郊BRT规划研究。据参与此事的上海市城市综合交通规划研究所所长陆锡明介绍，规划中，浦星路BRT通道是一条中心城通往上海浦南

地区的公共客运通道，北接世博会区域的济阳路，南抵奉贤区浦星路，全长约67公里，采取中央式隔离车道，全线设置车站20座，平均站距约3．5公里，从而填补整个浦南地区缺乏轨道交通线网覆盖的不足。

星星之火，可以燎原。铁路南站至西站的15公里快速公交试验线的上马，为“亚洲级公共交通系统”蓝图添了一笔浓墨重彩。上海市交通局表示，今后上海将继续选择重点客运走廊、“市通郊”主要道路，推进建设快速公交线路。至此，一个理性、科学的公共交通系统的功能结构摆在人们面前，轨道交通、BRT、专用公交车道，包括各种交通工具换乘的枢纽站建设，比如P+R(停车一换乘)枢纽，都在快马加鞭建设中。

1100个亿进去，没有人怀疑上海造不出令人仰慕的公共交通硬件设施。但是光有硬件设施，还远未能成为“亚洲级的公共交通系统”，如何提高公共交通服务，降低市民出行成本，让市民出行首选公交，已成为—道紧迫而现实的课题。具体到出行成本，上海市民交通开支在其收入中所占平均比重已超过7％，每月公共交通支出为175元，而同一比例，在新加坡仅为2％，香港为4％。

2月28日，上海花钱请来新加坡、中国香港、日本、韩国、美国等城市交通管理者及专家，举办“上海优先发展城市公共交通国际论坛”。其中，大阪市交通局铁道工程部长绵谷茂介绍大阪经验让人们明白什么叫公交服务。眼下大阪正在一些商场、餐厅安装一种“Shop dePoint”系统，人们用一种名为PiTaPa的充值卡在这些店里消费就能获得积分，每刷卡100日元至少积1分，每积500分就可在乘坐公共交通时抵免50日元的车费。

绵谷茂说：“我们的这一想法源于一种百货商店的理论。假如您去百货商店购物或者去餐厅吃饭，您不需要为乘电梯而支付费用，因为百货商店和餐厅已为电梯的运营埋单了。同样，市民乘坐公共交通去购物、吃饭，是不是也应该像乘坐电梯一样享受免费或者减免呢？”这种服务，市民、商店餐厅、公共交通运营商无不从中受益，大阪市充满创意和人性的公共交通服务令人刮目相看。

大阪是上海的姊妹城市，但在公共交通服务方面，上海还不能与大阪相提并论。上海怎么办？俞正声提出“政府购买服务”的思路——加大政府投入力度，不断提高服务质量，降低市民出行成本。他透露说，今年要改革公交管理经营方式，“应以公益性为重”，其实，就是把在市场化路线上走远了的公交运营拉回来。专家们认为，对于城市公交市场来说，竞争不应当在道路上，而应当在规定的服务质量和价格水平下，实行经营者之间的招标竞争。

目前，上海市的40余家公交企业中还有两家上市公司，如何让“运营市场化”的公交企业写好“公交公益性”这篇民生大文章?“唯有通过法律的形式规范，明確政府减免公共交通费用应由政府全额、及时承担。对于油气涨价，政府补贴的方式、数额、时间等应当予以立法规定，切实、及时地减轻公交企业的负担。”历明提议为“公交优先”立法。

此外，在“公益性”大原则下北京去年起实施公交票价直补(为此北京市财政直补48亿)，实行“廉价公交”政策。对此，上海《东方早报》发表社论指出，上海应该向北京学习，实行公交票价直补，直接降低普通市民出行成本，不可再拖泥带水“挤牙膏”。