建国以来农民非农化途径考察

漆向东

摘要：农民非农化是现代经济结构和社会结构变迁的必然趋势，是世界各国工业化城镇化过程中的普遍规律。改革以前，政府为配合实施重工业发展战略基本上限制和禁止农民非农化流动，只有少量农民通过转变身份等途径实现非农化；改革以后，随着户籍管理制度的松动和允许劳动力流动政策的出台，农民通过“农转非”、弃农经商、进入城镇二三产业等途径实现非农化。政府要继续深化各项改革，实行有利于推进农民非农化的政策和措施。

关键词：中国；农民非农化；途径；考察

中图分类号：C912.8文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0122—03

农民非农化是现代经济结构和社会结构变迁的必然趋势，是世界各国工业化城镇化过程中的普遍规律。从建国后到改革前，农民非农化途径主要通过转变身份来实现。改革以后，随着国家对农民流动政策的逐步放松，农民非农化途径逐步过渡到主要通过转变职业来实现。由于我国需要转移到非农产业就业的农村剩余劳动力规模巨大，因而本文就建国以来农民非农化途径展开分析和考察，以期为进一步的农民非农化转移提供有价值的参考借鉴和理论思路。

一、通过转变身份实现非农化

按照刘易斯模型所描述的国家工业化路径，发展中国家普遍存在着“二元经济”现象，即城市中先进的现代制造业部门和农村中落后的传统种植业部门并存。前者以实现利润最大化为原则，根据劳动力的边际产出决定劳动者的工资水平；后者由于生产力水平较低和不存在生产要素配置比率的自由选择，并不按照农民的边际产品决定其收入，而是根据平均产品的分配原则分配劳动者收入。由于农业劳动的边际产品是递减的，农业生产又不以利润最大化为原则，边际产品为零或负数的农业劳动力仍可继续留在农业生产中。大多数发展中国家都存在着几乎可以无限供给的边际产品为零的剩余劳动力。国家工业化程度的提高可以通过现代制造业部门的扩张以吸收传统部门中的剩余劳动力来实现。这里刘易斯模型是以市场经济中的统一劳动力市场和城乡劳动力的自由流动为基础的。

就我国而言，改革以前，国家实行禁止农民流动的政策。建国后我国为了加速实现工业化，国家通过计划配置资源的手段实现重工业偏向的发展战略。在这种战略思想指导下，我国选择了严格的城乡隔绝政策和广泛的集体就业制度，利用农民与集体经济制度下的土地自然结合的特征，严格控制农村劳动力流向城市。在这种情况下，农民的非农化进程受到严重阻碍。大规模的城乡劳动力转移基本上没有发生过，城乡人口分布比例长期保持稳定，农村劳动力平均占到总劳动人口的80%左右。农民非农化只是少量地通过转变身份来实现，如某一时期的城市招工招干、参军提干转干和高校招生毕业后进入城市非农产业等。以城市招工为例，1958—1961年国家因大规模的基本建设需要从农业中大量招收临时工，引起这一时期农业劳动力比例的大幅度下降（农业劳动力占全社会劳动力的百分比为1957年81.2%，1958年58.2%，1959年62.2%，1960年65.8%，1961年77.2%）。但不久这些劳动力就因城市就业压力而陆续遣返农村，20世纪60年代早期共遣返各类农村临时工约2000万人左右。［1］再以农民子弟考学这种“鲤鱼跳龙门”式的非农化途径为例，据统计，从1977年全国恢复高考制度至2001年，全国有1163.85万农村人口实现了非农化，这相对于8亿农村人口而言只占很小的比例。［2］

另外，建立在旧中国烂摊子上的虽较完整但又相对脆弱的工业体系，由于政治等原因未能出现工业的持续大发展，因而无力大量吸收农业剩余劳动力。据估计，自1952—1979年，工业平均每年向农村招工90万人。28年中，工业共吸收2520万农业劳动力，同期工业劳动力由1246万人增加到5340万人，净增加4094万人，其中从农村招工占61%。但相对而言，这一时期工业从农村吸收的劳动力，在其增加的劳动力中比重还是比较大的。［3］

二、通过转变职业实现非农化

通过转变职业实现非农化主要是改革以后的农民流动，包括离土不离乡的就地非农化模式和离土又离乡的异地转

移模式。具体途径和形式主要是弃农经商和亦工亦农的农民工。

实际上，早在改革以前的1975—1979年间，通过转变职业的就地非农化模式就已产生。其间我国农业劳动力的人数开始出现停滞和下降的趋势，这是因为，一方面，随着农村政策的放宽和各种承包制形式的出现，劳动者的积极性空前高涨，劳动生产率大幅提高，劳动力的隐性剩余显性化，农业劳动力纷纷从种植业向流通领域和其他服务业部门转移；另一方面，地方工业基本建设速度的加快，尤其是社办和村办工业出现新的发展势头，为农业劳动力的转移带来了新的就业空间。1975年，村办工业产值在农村副业中只占6.4%，1976年上升到9.1%，1979年又上升到12.2%。［4］

1979年以后，弃农经商和流动农民工成为农民非农化的主要途径。弃农经商作为农民非农化的一条重要途径具有以下两个重要特征：一是弃农经商者几乎完全脱离了农业劳动，放弃了土地经营权，他们更倾向于较长时期地居留在城市，其市民化倾向更加明显；二是能够弃农经商者往往具有一技之长，或拥有资金和知识，能够适应城市的就业岗位需要，有较稳定的收入，因而能够在城市立足和定居。弃农经商者的原始身份虽是农民，但他们职业身份却以城市个体经营者、私营企业主和雇员出现，是最有可能长期居留城市并实现“农转非”的农民特殊精英群体。因而，以弃农经商形式实现职业转变成为农民非农化的重要途径。

至于流动农民工，20世纪80年代主要是就地就近的非农化转移。由于国家在80年代初、中期采取了一系列扶持能有效吸纳农村劳动力的乡镇企业的发展和允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户等有利于劳动力转移的政策措施，引起了农村非农产业特别是乡镇企业的加速发展，使之成为吸纳农村劳动力的主渠道。从1984年到1988年，乡镇企业吸纳的农村劳动力由5208万人增加到9545万人，平均每年增加1084万人，年均递增16.4%。全国乡镇企业职工人数接近全民所有制单位职工人数（9984万人）。［5］到了90年代，随着乡镇企业吸纳农村劳动力主渠道地位的不断下降，农村劳动力又开辟了大规模跨地区流动转移新模式，相当一部分农民流向城市和经济发达地区，涌起了一浪高过一浪的“民工潮”。农村劳动力流动就业的由1988年的约2000万人，增加到2000年的大约7800万人左右。［6］当然，从统计数字上看，这里的流动农民工应当包括了以弃农经商途径进行非农转移的农民。

21世纪初，农民非农化途径呈现多元化态势。从转移的区域途径看，既有因农村产业结构调整所导致的农村二、三产业发展特别是农业产业化发展对农业劳动力的吸收而引起的就近转移，又有大批农业劳动力进入城市二、三产业的大规模跨地区转移。随着国际劳务合作的开展，还有一部分农村劳动力跨出国门向国外转移，主要流向劳动力需求较大的韩国、日本、中东及东南亚地区。以劳务国外输出为例，2002年底，到国外打工者占整个外出劳动力的1.2%。截至2006年4月底，我国累计派出各类劳务人员357.4万人。［7］另据不完全统计，2006年，我国农村劳动力流动转移总规模达2亿人左右。

三、通过转变户口实现非农化

一般的户籍管理制度的国家职能是方便政府对居民的基本状况进行登记与管理，以提供人口信息、证明民事关系和满足维护社会治安之需。但我国1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》却以服务于国家重工业优先发展战略为宗旨，通过采取限制农村劳动力流动等办法来保证市民就业和城市经济发展，带有强烈的计划经济国家直接管理生产要素流动与资源配置的色彩。

不仅如此，户籍还象一堵无形的墙，把社会分割成农村和城市两个互不直接联系的二元社会，把社会人口分成农村人和城市人两个带有鲜明等级色彩的社会群体。户籍带有深深的身份烙印，规定拥有城市户口和农村户口的人享受不同的物质待遇；户籍被打上世袭的烙印，农民子弟除考学、参军提干等途径外，绝大多数都要承袭父母的农村户籍。户籍制度将农村劳动力排除在城镇非农领域的就业范围之外，即使如前述20世纪50—70年代发生少量城市工业向农村招工的农民非农化事件，农民也最多只能以“合同工”、“临时工”的形式进入工厂，20世纪60年代出现的农村被招民工因城市就业压力被陆续遣返回原籍也即是明证。可见，户籍制度成为农民非农化的严重障碍。

1984年国家发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业户口。粮食部门要做好加价粮油供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房提供方便……”此后，便出现了一种介于农村户口与城市户口之间的非农业户口——“自理口粮户口”。

1992年以后，各地出现了形形色色的户籍制度改革办法。如上海出台了《关于外地投资浦东新区申请上海常住户口的实施细则》，规定投资总额和注册资金各在500万元以上，开业满两年、经济效益显著的企业，可申请五个本市常住户口指标。随后各地纷纷出现了以集资名义而实行的“蓝印户口”或“绿皮户口”等地方性的城镇户口，并逐步演变为以集资和收取城市增容费等名义下的“卖户口”现象。户口成为地方政府可控制的经济资源，农民非农化的门槛依然很高。尽管如此，长期封冻的户籍制度毕竟开始解冻，一部分致富农民和长期进城务工农民办理了“农转非”手续，通过转变户口实现了非农化转移。

毋庸置疑，近几年来，户籍制度改革的松动和各地根据当地情况进行的试点，为农民非农化提供了现实可能的途径。但总体来看，户籍制度改革步履艰难。户籍制度基本上仍沿袭旧的户口管理功能，成为限制劳动力流动的工具。户口仍具有世袭性、歧视性和个人某些福利待遇差别方面的黏性，这些带来农民非农化过程中的一系列困难和问题，是当前大量农民工不能完全融入城市社会、形成聚集在城市周围的第三元社会［8］和成为社会弱势群体的根本原因。

四、政策建议

结合上述考察，为加快我国农村剩余劳动力进一步实现非农化顺利转移，实现劳动力资源的优化配置，特提出如下政策建议：

1.继续深化户籍制度改革，创立城乡一体化户籍制度，逐步消解影响农民非农化进程的制度和政策性障碍。现行户籍制度是固化城乡二元结构的原发性政策障碍，它人为地造成城乡对立、城乡分割及城乡居民在就业、就学、就医和其他生活待遇方面事实上的不平等，人为地造成城乡居民的身份歧视，并有可能诱发导致城乡断裂的危机［9］。今后，户籍制度改革的方向是：建立有利于城乡劳动力自由流动的一元化户口管理制度，取消农业与非农业户口的性质划分，按居民的实际居住地统一进行户口登记，并将人口流动管理逐步由以户籍管理为主过渡到以身份证管理为主。

2.改革城乡分离的就业制度，建立城乡统一的就业制度。首先是改革城市不合理的用工制度，废除城市对外来农民工在职业和工种选择等方面的不合理规定，建立城乡劳动者平等的用工制度和城乡统一的劳动力市场，形成供需双方通过劳动力市场双向自由选择的劳动力公平录用与择业机制，实现劳动力资源的合理高效配置。其次是实行有利于促进农村劳动力在当地就业和跨区域流动就业相结合的制度和政策。

3.进一步加大对转移农民的培训力度。目前农民非农转移中的职前培训是薄弱环节。对此，国家应就培训主体、培训内容、培训形式、培训费用等方面作出安排。今后，对农民的非农转移都应实现“先培训、后就业”。

4.建立农民工子女的就学制度。根据农民工子女随父母非农转移中普遍存在“就学难”的实际情况，建议由劳务输入地政府建立专属的农民工子女就读学校。此外，劳务输入地的各类公办和私立学校都应当在当地教育主管部门的统一调控下本着公平对待、择优录用的原则，向农民工子女敞开大门，使农民工子女和市民子女一样都能够享受到城市优势教育资源。

5.逐步建立健全转移农民的社会保障制度。转移农民社会保障制度的缺失是中国农民非农化曲折进程中又一道门槛。这将加大农民非农化的转移成本和转移风险，也是对转移农民身份歧视和社会不公的主要表现之一。今后要在养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险等制度安排方面应参照城市居民的做法逐步予以落实。

6.继续深化土地制度改革，赋予农民土地以物权。在当前转移农民社会保障制度不够健全的情况下，土地被大多数农民视为人生最后的保障和退路。但是千百年来农民一直苦苦追求“耕者有其田”的土地在当今经济转型期已成了“用之低效、弃之可惜”的包袱。为此，土地制度改革的方向应当顺应我国建立社会主义市场经济体制的目标取向，在农地集体所有制背景下，按照《物权法》的宗旨和要求，赋予农民以稳定的地权和永久承包权，使农民拥有实际上的土地物权，这样农民就能够以土地物权的产权边界对农地资源优化配置，依法进行土地出让、出租、继承和抵押，进入土地使用权交易市场和城镇建设用地市场，从而有利于盘活土地存量资产和经营规模，提高土地利用效率，最终有利于真正保护农民利益和推进农民非农化进程。

参考文献

［1］袁志刚、方颍.中国就业制度的变迁［M］.太原：山西经济出版社，1998.73.

［2］马桂平.邓小平与中国农民非农化［J］.辽宁师范大学学报（哲社版），2005，（3）.

［3］［4］陈吉元，彭建强，周文斌.21世纪中国农业与农村经济［M］.郑州：河南人民出版社，2000.318、319.

［5］刘江.21世纪初的中国农业发展战略［M］.北京：中国农业出版社，2000.592.

［6］十届人大一次会议《政府工作报告》学习问答［Z］.北京：中国言实出版社，2003.180.

［7］刘怀廉.劳务经济［M］.郑州：河南人民出版社，2006.153.

［8］李强.农民工与中国社会分层［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.387.

［9］李培林.农民工——中国进城农民工的经济社会分析［M］.北京：社会科学文献出版社，2003.157.

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