我国农业灾害防治立法研究

张晓敏

摘要：我国是农业灾害频发的国家，农业的强弱质性决定了农业灾害防治立法的必然性和重要性。我国农业灾害防治法律体系尚不健全，现有的防灾减灾立法倾向于对某一类灾害的应急性救济，农业灾害预警和救济机制与日益严峻的灾害形势相比严重滞后。完善农业灾害防治立法、“依法减灾”是加强我国农业灾害防治的必由之路。

关键词：农业；农业灾害；立法

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0097—03

我国是世界上受自然灾害损失最严重的国家之一，农业灾害损失已经成为制约我国经济社会持续发展的一个重要因素。建立完善的农业灾害防治法律体系，是有效减轻灾害损失，保证我国农业长期、稳定发展的重要前提。

一、我国农业灾害的特点

我国幅员辽阔，地质与地理环境比较复杂，农业生产对自然环境及气候条件的依赖性较强，不可避免地经常受到各种灾害的侵袭。概括起来，我国农业灾害呈现以下基本特征：第一，灾种多、灾域广。我国农业灾害种类几乎囊括了世界上所有自然灾害类型，而且受灾区域覆盖面宽，横贯中西，纵布南北。我国华北、西北、西南等常年受旱灾困扰，有2/3的国土面积不同程度地受到洪涝威胁，其中长江、黄河、淮河等七大江河中下游地区属洪涝灾害高发区，该地区集中了全国1/2的人口和近3/4的国内生产总值。［1］此外，我国东南部沿海地区几乎每年都受到台风的侵袭。第二，灾情重、损失大。近年来，在灾种繁多且不断恶化的条件下，灾害对农业生产造成的损失有逐年加重的趋势。国家统计局2005、2006、2007年三年的《国民经济和社会发展统计公报》显示，2005年我国各类自然灾害造成直接经济损失2042亿元，比上年上升274%，全年农作物受灾面积3882万公顷，比上年上升了46%。2006年我国各类自然灾害造成直接经济损失2528亿元，比上年上升238%，全年农作物受灾面积4109万公顷，比上年上升了59%。2007年我国全年因旱灾造成直接经济损失785亿元，比上年上升10.9%，全年农作物受灾面积4899万公顷，比上年上升了192%。农业灾害频发已经对我国农业生产特别是粮食生产造成了严重损失，直接影响到我国农业的可持续发展。第三，承灾、救灾能力弱。一般情况下，随着农业灾害由灾因积累到灾害发生、息止这一过程的不断演进，农业灾害的可控性会愈来愈小，农业灾害防御的经济效果也会愈来愈差。由于我国农业对自然条件的依赖性较强，农业致灾因子多，灾害预警机制不健全，缺乏完备的防灾减灾体系，致使我国农业承灾、防灾、御灾的能力与灾害发生率、损失后果形成强烈的反差。受财力资源的限制，国家财政对逐年扩大的农业受灾区域只能是应急性的特殊援助，灾后救助严重缺位。

二、我国农业灾害防治立法的缺陷

面对严峻的灾害形势，自20世纪80年代开始，我国先后颁布了一些有关灾害防治的法律、法规及规章，如《防震减灾法》、《水土保持法》、《消防法》、《防洪法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，逐步将我国灾害防治工作纳入了法制化的轨道，为调整灾害防治领域中的各种社会关系、规制灾害管理行为、保护国家、集体和公民的生命财产安全提供了法律保障，大大提升了我国灾害防治和管理工作的法制化水平。但是，我国农业灾害防治立法与日益严峻的灾害形势相比仍显得十分滞后，主要表现在以下六个方面：

1.农业灾害防治法律体系不完善，缺乏规范农业灾害防治管理的基本法。目前，我国尚无一部全面地规范防灾减灾工作的综合性立法，有关灾害防治管理的法律规范主要散见于前述各单行法中，而前述各单项法律大都由全国人民代表大会常委会制定，防灾救灾关系到整个国家和社会带有根本性和全局性的基本问题，从其重要程度上看应属于全国人民代表大会立法调整的范围。由于农业灾害防治管理基本法的空缺，使得相关的下位法不能依照上位法的要求制定配套规范，从而造成纵向立法的断层，致使农业灾害防治立法缺乏权威性和统一的效力。

2.现有防灾减灾立法的指导思想与科学发展观存在偏差。现有的防灾减灾立法倾向于对某一类灾害的应急性救济，未能有效贯彻“全面规划、统筹兼顾、防治结合、以防为本、综合治理”的方针，在强调以民为本、以恢复和发展经济为中心的同时，忽视了环境权在人类生存权中的地位，没有从根本上认识人与自然的关系，未建立完善的有偿使用自然资源和恢复生态的法律约束机制，难以实现防灾减灾与资源保护、环境治理、经济可持续发展的协调一致。单项灾害防治立法分兵把口、自成系统的局面，造成重复建设和资源浪费，也不利于可持续发展方针的贯彻。

3.现行法律对农业灾害管理部门的职能定位不明确。现行法律规定的涉灾管理部门众多，这些部门在职能上相互交叉，缺乏组织、协调和统一规范，容易造成管理工作的各自为政、条块分割、相互推诿，难以形成合力，往往造成管理成本上升和资源浪费。［2］同时，随着农业灾害类型的增加如生态灾害、核污染以及化学污染等新型灾害的出现，又会由于缺乏相应的灾害管理机构而使受灾者求助无门。

4.农业应急法律制度不健全，农业灾害监测、预警能力不足。我国现行的灾害防治立法主要是针对水灾、地震灾害、气象灾害、森林草原火灾等灾害类型的单项立法，缺乏统一处置各种突发事件的紧急状态立法，尤其缺乏农业灾害应急管理综合立法，农业灾害突发事件应急机制不健全，应对能力较弱。由于现行农业灾害应急管理缺乏有效的法律规制和保障，使得农业灾害监测、预警能力薄弱，对农业灾害不能进行有效的适时监测和迅速准确的预报，对农业灾害的类型、性质、范围、损失等的识别与初期评估不能作出快速反应和及时确定，导致农业灾害社会控制效能较差。

5.政府处置农业突发灾害的权限缺乏法定性。我国灾害防治工作具有行政主导性的特点，在突发农业灾害时，政府紧急强制权的设定、运用时机、程序和效力、责任承担等都于法无据。同时，在农业灾害应急管理过程中，政府发挥着社会动员和资源配置的重要作用，人力、物力、财力资源的储备与调拨，应急储备金的设立与管理，救灾物质的运输，社会赈灾捐赠活动等大都由政府负责和实施。因此，如何规制和监督政府行为，防止行政机关越权和滥用权力，需要相关法律予以进一步明确。

6.农业灾害救济机制不完善。农业灾害来临之际，在紧急状态下，政府行政权力的运用由于情势紧急往往会侵害公民的合法权益，如政府为了救灾而强制征收、征用公民的私人财产，强制对人群进行疏散、隔离、检查等。在此情况下，公民、法人等的合法权益受损如何寻求救济，我国法律缺乏相应的可操作性规定。同时，现行法律对农业灾害救助的受灾人和受益人的权利义务界定也不明确。

三、完善我国农业灾害防治立法的构想

（一）制定农业灾害防治基本法，完善《农业法》和单一灾种法

农业灾害防治基本法是以《宪法》和《立法法》为基础，以科学发展观为指导的有关农业灾害防治活动中各种主体的权利义务的基本法律，是统筹、协调农业灾害防治法律规范的核心，是一部能够驾驭农业灾害防治工程全局的基本法。我国应当把农业灾害防治的关键环节、主要内容、对策措施等以国家基本法的形式确定下来，全面地规范人们在农业灾害防治、救援行动中的行为，并明确规定各种强制手段和奖惩措施约束、引导人们的防灾救灾行为。未来农业灾害防治基本法应由全国人民代表大会制定，以提高其层级和效力，充分体现其权威性。另外，我国还应尽快审视、修订现行《农业法》和单一灾种法。现行《农业法》对农业灾害防治只作了一般性规定，操作性不强，应当增加可操作性的标准、程序和规则。同时，应当按照科学发展观重新审视现行单一灾种法的立法精神和指导思想，将立法的重心向“预防优先”倾斜，确立农业灾害防治在单一灾种法中的重要地位，使相关法律规定能够相互协调、彼此衔接。

（二）制定农业灾害救济法律

1.制定农业灾害救济与补偿法。我国目前还没有农业灾害救济与补偿法来规范各种农业灾害救济行为，今后应借鉴国际经验，明确政府的农业灾害救济法律责任以及救济、补偿的范围和种类，建立以紧急救助为主的农业灾害救助体系，尤其要加强对农业灾害带来的突发性后果的救助。农业灾害救济与补偿法应规定对救灾经费的预算要随着中央财政收支的增加而增加，明确农业灾害的范围、救助和补偿方式、救助资金的来源和支付等内容，将受灾农民在灾害救助中的权利义务及灾后的补偿和抚恤制度化。要建立农业灾情评估、核查、发布制度和对救灾物资的分配、监督使用制度，对救灾款物实行封闭运行和专账管理，明确截留、挪用、挤占和滞拨农业灾害救济资金行为的法律责任，确保农业灾害救济资金及时、准确到位和规范使用，提高救灾工作的效率和救灾资源的使用效益。

2.建立农业保险法律制度。我国农业自然风险较大与农民参保率低及支付保费能力弱的矛盾十分突出，必须通过立法明确农业保险在促进农业发展、支持农村稳定、保障农民生活等方面的重要性。［3］要从法律上明确政府、保险人和被保险人之间的权利义务关系，对农业保险的组织机构、政府职责、强制与自愿保险的范围以及保险费率的制定、理赔数额的计算、再保险等作出明确、具体的规定，保费补贴可由中央和地方财政根据各地农业风险状况和农业发展水平从财政资金中各划出一定比例的份额。为分散农业保险经营主体的经营风险，应建立农业再保险机制及农业巨灾保险基金，确保农业持续发展和农村长期稳定，规避农业生产经营过程中的自然风险。

（三）建立农业灾害应急法律制度

1.要对农业灾害应急机构的设置作出明确规定。可在国务院设立国家农业减灾委员会，并在各级地方政府设立相应的机构，实行统一领导、分级管理。该机构是政府在农业灾害紧急状态发生期间统一指挥应急工作的领导机构，平时主要起农业灾害预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦灾害发生，即转为具体指挥与协调机构，在灾害预防和灾后重建方面发挥协调有关部门、调配资源的核心作用。要明确与减灾相关的各部门之间的关系,使行政组织系统在自然灾害应急管理中发挥高效的作用,最大限度地减少人员伤亡、财产损失和对生态环境的破坏,为灾后重建工作奠定基础。

2.要建立农业灾害预警系统。对农业灾害的监测是减灾的先导性措施，通过提供灾害监测数据和信息进行示警和预报，是减灾工作的前期准备和各项减灾行动的科学依据。立法要明确规定有关部门在灾害发生前对某区域的孕灾环境、致灾因子和承灾体的脆弱性进行评估,对可能发生的灾害作出预测,对各种灾害进行有效的实时监测和迅速准确的预报，从而将农业灾害识别与初期评估、向公众及时发布灾害监测与预报信息等制度化，建立高效、畅通的灾情评估系统及灾害信息共享机制。［4］

3.要制定农业灾害应急预案。农业灾害应急预案是政府应对重大农业灾害的整体性紧急行动方案，是规范灾害应急管理、提高紧急救灾能力的一个关键措施。根据国务院颁发的《国家自然灾害救助应急预案》，县以上各级政府应按照灾害损失情况制定相应的救灾预案，并确定不同的灾害救援响应等级，建立灾害应急机制。立法要对相关地区、部门或单位的应急职责和主要任务、应急反应或行动措施作出科学、规范的表述，对防灾救灾资源、条件、力量的组织配备以及必要的应急避难场所安排、相应的防御指引、人员紧急转移等应急响应措施作出可操作的明确规定，对受灾者的临时性紧急安置，灾后重新规划、恢复与重建,根据灾情及时提供救灾资金，进行各种灾后保险赔偿等给予可行的安排。

4.健全农业灾害应急响应制度。灾害的应急响应是一种准军事化的措施，必须依法规定应急响应机制的启动条件，明确规定应急响应机制的实体条件（如相关的监测、检测、报告主体，应急响应的请求主体、决定主体及其权限，灾害严重性达到采取应急处理措施的程度等）和程序条件（如负有报告义务的主体向上级机关报告的期限、步骤与方法，决策主体作出决策并通知实施主体采取相应响应措施的期限、步骤与方式等）。

5.明确政府和公民在突发农业灾害事件中的权利义务，把灾害状态下政府与公民的行为纳入法治轨道。为了依法、及时、有效地应对重大农业灾害突发性事件，防止政府在防治突发性农业灾害过程中的错位、越位、缺位与不到位特别是紧急行政权的非理性运作，应当对政府在紧急状态下的权力和职责作出尽可能明确、详细的规定。立法必须严格规定政府采取行政强制、行政规制、行政征用等强制性应急措施的条件、权限和程序，严格区分由常规行政主导的防治机制和由紧急行政主导的应急处理机制，确保政府的防治机制在法律框架内运作，防止政府紧急权力的滥用。同时，立法还应明确规定公民及社会组织在应对突发性农业灾害过程中的权利和义务，特别要明确因政府依法采取强制措施而使公民的人身自由受到限制、公民及社会组织的财产受到损失时如何获得救济和怎样救济。立法还要建立对政府行使紧急权力的监督机制（包括司法审查、社会监督、新闻监督、公众监督等），设定各种权利救济机制。

（四）加强对农民的灾害防治宣传教育

农业灾害防治是一个系统工程，在建立健全相关法律制度的基础上，要加强对农业灾害防治法律关系主体——农民的灾害防治宣传教育，通过法律的指引、评价、预测、教育和矫正功能引导和规范农民的防灾减灾行为，规范、约束其农业经营活动，引导其行为范式朝着人与自然相协调的方向发展。同时，要利用技术、经济、法律、教育、行政等多种手段有效地调动全社会的力量应对农业灾害，实现综合治灾，达到农业灾害防治的最大效益。

参考文献

［1］李学举.中国的自然灾害与灾害管理［J］.中国行政管理，2004，（8）：23.

［2］岳杰勇.中国社会危机管理的发展趋势与机制完善研究［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2006，（3）：30.

［3］龙健等.我国农业自然风险保险体系的选择与实践［J］.农村经济，2005，（6）：86.

［4］王怀勇.政府信息分享利用机制论纲［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2006，（4）：54—55.

责任编辑：林墨